Doctrine of subjective public rights: formation, crisis and rebirth

Vinnitskiy Andrey Vladimirovich Doctor of Law Professor, the department of Administrative Law, Ural State Law University  620137, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Komsomol'skaya, 21 av.vinnitskiy@gmail.com Other publications by this author

Начиная с 90-х годов минувшего столетия граждане и организации вновь стали позиционироваться в качестве цеантральных субъектов публичного права и, в частности, права административного. Органы власти призваны обеспечивать главным образом реализацию широкого спектра прав, свобод и законных интересов частных лиц.

Такие декларации способны превратиться в каждодневную реальность лишь при активном развитии доктрины субъективных публичных прав и последовательном ее внедрении на инструментальном, юридико-техническом уровне в законодательство и правоприменительную практику. Это предполагает: наиболее полное раскрытие содержания таких прав, отграничение их от субъективных частных прав, выявление их принципиальных особенностей и разновидностей, правильную идентификацию их объектов, настройку взаимосвязи прав с юридическими обязанностями, закрепление эффективных процедур реализации прав и пр.

Однако в современной российской науке административного права, несмотря на ее заметное развитие и все чаще появляющиеся прогрессивные исследования, еще сильны традиции советской административно-правовой школы, сориентированной на примат науки государственного управления в ущерб специально-юридической методологии. Вполне можно утверждать, что именно наука государственного управления (особенно в ее крайнем, широком проявлении) нанесла наиболее серьезный урон теории субъективных публичных прав, да всей отечественной науке административного права, которая до настоящего времени не может освободиться от «управленческого» подхода, вернувшись в полной мере к юридической догматике.

Отдавая дань усилиям коллег, которые вернули в повестку дня проблематику субъективных публичных прав (основные труды будут отмечены далее, но, к сожалению, не исчерпывающим образом), представляется важным продолжить исследование, которое задумано нами в серии взаимосвязанных работ. В настоящей статье разбираются общие вопросы, связанные с формированием, кризисом и возрождением соответствующей доктрины в России. В следующей статье планируется раскрыть значение концепции субъективных публичных прав для современного административного права в контексте критики государственно-управленческого подхода. Отдельная публикация будет посвящена одной из наименее исследованных разновидностей субъективных публичных прав частных лиц – правам общего пользования на государственное и муниципальное имущество (публично-вещным правам).

1.Формирование и кризис доктрины субъективных публичных прав в России

1.1. Учение о субъективных публичных правах и их защите на рубеже XIX–XX веков заняло прочное место в науках административного и государственного права и развивалось в контексте модели правового государства. Отечественные правоведы дореволюционного периода (А. И. Елистратов^[1-2], А. А. Рождественский ^[3] А. Кулишер ^[4], Б. А. Кистяковский ^[5], Н. М. Коркунов ^[6-8], С. А. Корф ^[9-10], В. Н. Дурденевский ^[11] и др.) в целом следовали европейским традициям с учетом достижений прежде всего прогрессивной германской науки. Представители последней (главным образом Г. Еллинек ^[12], а также классики догматического направления административного права О. Майер ^[13], Ф. Флайнер ^[14], О. Бюллер ^[15], К. Корман ^[16-17] и др.) окончательно утвердили в публичной сфере категорию субъективного права в качестве строгого позитивно-юридического понятия. Подданные превратились в граждан, а властеотношения, основанные на административной дискреции, трансформировались в разнообразные публичные юридические отношения между индивидами и государством с их взаимными правами и обязанностями.

Венцом научного творчества проф. А. И. Елистратова, да и, пожалуй, всей дореволюционный российской науки административного права, выступает его труд «Основные начала административного права» (1914 г., второе издание – 1917 г.) ^{[18, с. 185]}, построенный на выверенном инструментально-юридическом подходе. Методологическое ядро отмеченной работы, которую О. А. Кобалевский не без оснований охарактеризовал «как попытку пересадить на русскую почву Отто Майеровское направление в разработке административного права» ^{[19, с. 14]}, составляет учение о публичном правоотношении, в контексте которого рассматриваются все частные вопросы: граждане и система административных учреждений как субъекты публичных прав и обязанностей, публично-правовые акты, защита публичного права и административная юстиция. К сожалению, данный труд не содержит особенной части административного права, но примечательно, что А. И. Елистратов видел ее построение в будущем именно исходя из классификации публичных субъективных прав, утверждая, что «в основу ее системы можно было бы положить различия между личными, вещными и обязательственными публичными правами. Личные права, обеспечивающие человеку известную сферу свободы от административного, а частью и от всякого государственного вмешательства, образуют право личной свободы. Вещные права, дающие административному учреждению вещную основу для осуществления лежащих на нем публичных функций (права в отношении так называемого финансового и административного имущества), а гражданам необходимое расширение и обеспечение их личной свободы (права в отношении вещей общего пользования), образуют институты публичного вещного права. Наконец, обязательственное публичное право составят, с одной стороны, права граждан на определенные действия со стороны публичной администрации (право публичных служб в тесном значении этого слова) и, с другой, права административных учреждений на определенные действия граждан (повинности и налоги)» ^{[2, с. 84]}.

1.2. Установление советского режима надломило дальнейшее позитивное развитие административно-правовой мысли, и прежде всего применительно к проблематике субъективных публичных прав, которая по состоянию на начало XX века, на наш взгляд, стала центральной в науке. Кардинальная смена не только общего вектора, но и системы координат, а также самого «языка» административно-правовых исследований, не говоря о периодах полного запрета на преподавание дисциплины в 1918–1921 гг. и 1929–1937 гг., описаны проф. К. С. Бельским в его доктринальных работах ^[20], а также замечательных статьях о трагических судьбах дореволюционных ученых-административистов (ряд из статей подготовлен в соавторстве) ^[21-26].

Учение о публичных субъективных правах и публичных правоотношениях в целом некоторое время еще поддерживалось «буржуазными» авторами в литературе 20-х годов минувшего столетия ^[27]. Более того, в 1924 г. в свет вышел известный труд М. Д. Загряцкова (второе дополненное издание появилось годом позднее) ^[28], в котором ученый попытался перенести учение об административной юстиции, призванной защищать публичные права граждан, на почву советского правопорядка.

Однако постепенно это учение изживалось марксистско-ленинской идеологией. Так, в учебнике А. Ф. Евтихиева 1925 г. уже содержатся следующие суждения: «интересы личности занимают подчиненное положение государству и коллективам трудящихся»; «публичные права граждан в Советских республиках не считаются равноценными правам государства»; «едва ли нужна для концепции Советского административного права туманная теория о публичных субъективных правах, не имеющая вообще почвы в Советском административном праве, тем более, что большинство буржуазных стран без нее обходится в своей конструкции институтов публичного права» ^{[29, с. 6, 198]}.С методологической точки зрения ученый, по его собственным словам, отходит от понимания административного права как науки, изучающей правоотношения между публичными субъектами и гражданами и систематизирующей нормы исходя из классификации субъективных публичных прав граждан и объектов правоотношений (О. Майер, Ф. Флайнер и др. представители немецкой школы). Ученый делает выбор в пользу подхода об административном праве как системе принципов, которые регулируют деятельность государства, направленную на достижение его целей (В. Орландо и др.) ^{[29, с. 4, 13-14]}; последний, как известно, в принципе отвергал теорию субъективных публичных прав ^[30]. Заявленная позиция, по мнению В. Л. Кобалевского, в целом близка к школе французских административистов-догматиков (Де‑Жеражо, Дюкрок, Леферьер, Бертелеми, Батли) ^{[19, с. 21, 27]}.

Разделяя государствоцентрический подход (в противовес индивидуалистическому), ученый смещает акцент на регламентацию различных видов административной деятельности и соблюдение при этом режима законности, сохраняя, однако, в системе курса учение об административном правоотношении ^{[29, с. 193-205]}. При этом в тексте учебника повсеместно, хотя и не без критики, используются терминология, свойственная инструментальному подходу: «публичные правоотношения», «публичные права» и т. д. Давая общую оценку работе, можно заключить, что А. Ф. Евтихиев по своим взглядам, в которых уже присутствует идеологическая окраска, сближается с формирующейся наукой государственного управления советского образца.

В 1927 г. выходит знаковая рецензия лидера советской юридической науки Е. Б. Пашуканиса на работы А. И. Елистратова, А. Ф. Евтихиева, В. Л. Кобалевского, Д. М. Загряцкова ^[31], в вину которым ставится то, что ученые не могут в полной мере перестроить на соответствующий лад инструментарий своих юридических определений и категорий ^{[20, с. 153]}.

Тем не менее, учебник В. Л. Кобалевского «Советское административное право», изданный в 1929 г., т. е. в условиях введения второго запрета на преподавание дисциплины и повсеместного роспуска соответствующих кафедр, – это, пожалуй, последний из курсов, исходящий из разграничения частного и публичного права и методологически основанный на европейской административно-правовой догматике, которая при этом была подвергнута критическому анализу и использована при оценке установившегося советского правопорядка в период завершения НЭПа. В этом заключается уникальность данного произведения, не уступающего, на наш взгляд, по своей ценности классическому труду А. И. Елистратова 1914 (1917) г.

Ученый попытался совместить, взаимовосполнить «французское» направление в административном праве, где центральное место занимает учение об административной деятельности, ее целях и задачах, с одной стороны, и «германское» направление – с другой, которое, в свою очередь, строится на учении о правоотношении, его объектах и субъективных публичных правах частных лиц ^{[19, 20-23]}. Весьма показательно в этом плане само определение административного права по Кобалевскому, комбинирующие указанные альтернативные разновидности юридического метода, – это совокупность норм, регламентирующих государственную деятельность в области внутреннего управления и вытекающие из этой деятельности юридические отношения между властью и гражданами ^{[19, с. 3, 6-7]}. Неотъемлемой, хотя и менее значимой частью курса, в сравнении с трудом А. И. Елистратова, выступило учение о субъективных публичных правах граждан (в т. ч. в рамках советского правопорядка) на основе их классификации, предложенной Г. Елиинеком и дополненной О. Майером, а также его последователями ^{[19, с. 41-42, 12-131]}.

Более того, ученый изложил особенную часть курса по собственной схеме (с учетом специфики как административной деятельности, так и правоотношений и субъективных публичных прав), включив в нее три главы: 1) полномочия административной власти по охране революционного порядка и общественного спокойствия; 2) публичное вещное право; 3) право публичных служб. Процессуальная часть была поставлена отдельно от общей и особенной частей ^{[19, с. 185-380]}. Согласно пояснениям самого ученого первая глава особенной части построена на анализе административной деятельности, вторая – на анализе правоотношений, третья – на сочетании анализа административной деятельности и возникающих правоотношений, что собственно и подтверждает ранее заявленную В. Л. Кобалевским комбинированную методологию ^{[19, с. 34-35]}. Между тем в компоновке глав особенной части, на наш взгляд, со всей очевидностью угадывается принятое ученым разделение субъективных публичных прав, а акценты на регламентации административной деятельности в рамках первой и третьей глав объяснимы очевидным сокращением в рамках советского правопорядка свободы индивидов от государственного вмешательства (применительно к первой главе) и притязаний на конкретные публичные услуги (применительно к третьей главе), а следовательно, выдвижением на первый план «активных субъектов публично-правовых отношений» в терминологии В. Л. Кобалевского.

Межу тем позиция самого А. И. Елистратова к 1929 г. вынужденно претерпевает колоссальные изменения. В последнем изданным под его именем учебном пособии по административному праву уже не излагается учение о публичном правоотношении и субъективных публичных правах ^[32]. Автор приходит к выводу о необходимости реорганизовать науку административного права, превратив ее в общую теорию социалистического управления, а поскольку понятие «управление» не является правовой категорией, А. И. Елистратов подчеркивал, что общая теория советского управления не будет являться «чисто юридической наукой», а ее предмет будет носить комплексный характер ^{[18, с. 261-265]}.

1.3. В советских учебниках новой формации, впитавшей идеологию государственного управления в его ультрацентрализованном проявлении, доктрине субъективных публичных прав уже не находится места в принципе. Собственно такой неизбежный вектор еще в 1928 г. констатировал В. В Энгельфельд ^[33], анализируя попытки Н. П. Карадже–Искрова все-таки отыскать в молодом советском государстве реально сохранившиеся субъективные публичные права в контексте того, что отдельная личность перестала быть чем-то самоценным, а догма индивидуальной свободы осталась в прошлом ^[34]. Надо сказать, что Н. П. Карадже-Искров развивал свою позицию о сохранении у советских граждан субъективных публичных прав и позднее – в его «монографической» статье, вышедшей 1936 г. в Германии и вызвавшей жесточайшую идеологическую критику, безосновательность которой была разобрана Р. С. Мельником уже в наши дни ^[35].

В результате в первом после отмены запрета административного права учебнике 1940 г. ^[36], контуры которого ранее были намечены главным образом С. М. Берцинским ^[37-39], уже не нашлось места для глав, которые были бы посвящены публичным правоотношениям и гражданам как субъектам административного права, не говоря об их публичных субъективных правах. По мнению С. М. Берцинского, этим вопросам «буржуазные ученые» уделяли чрезмерное внимание, в то время как в основе общей части должна лежать не институционная системас ее гражданско-правовым делением административно-правового материала на субъекты, объекты и действия, а «ленинско-сталинские принципы советского государственного управления» ^[40].

К. С. Бельский, будучи признанным знатоком в области истории развития административного права, обоснованно пишет, что данный учебник сыграл исключительную роль в истории советской административно-правовой науки; по его «управленской» модели делались все последующие учебники административного права с их общей и многослойной особенной частями, начиная от известных учебников 1946 г. ^[41] и 1950 г. ^[42] и заканчивая постсоветскими курсами ^{[20, с. 159-162]}.

Именно этот крайний, «антиметодологический» подход (с точки зрения юридической догматики) привел в будущем к явлениям в науке, которые отдельные ученые характеризуют в качестве «застойных» ^{[20, с. 162-176]}. Как справедливо отмечает Р. С. Мельник, достаточно посмотреть на оглавления учебников по советскому административному праву, где практически до 50–60-х гг. отсутствовали разделы, посвященные анализу места граждан СССР в системе субъектов административного права. Иными словами, ученые-административисты не рассматривали граждан в качестве участников (субъектов) административных правоотношений, наделенных необходимым для этого комплексом прав и обязанностей ^{[35, абз. 46]}.

1.4. Впрочем, такие характеристики справедливы лишь отчасти. Постепенно советские административисты обратились к сфокусированному изучению субъективных прав граждан, и прежде всего речь идет о работах Ц. А. Ямпольской (1958–1959 гг.) ^[43-44] и Г. И. Петрова (1960 г.) ^{[45, с. 227‑243]}. Несколько позднее Н. Г. Салищева аккуратно вернула в повестку научного обсуждения и проблематику административной юстиции, отметив, что забвение вопросов защиты субъективных прав граждан в одной из важнейших отраслей государственной деятельности – исполнительно-распорядительной – была обусловлена тезисом о невозможности каких-либо противоречий между интересами личности и государства, чем исключалась всякая инициатива гражданина в охране его прав ^[46]. Наиболее масштабные исследования субъективных прав граждан в призме правового положения личности в государственном управлении были предприняты В. И. Новоселовым в серии его работ ^[47-49].

Отдельного внимания заслуживают взгляды Г. И. Петрова, который, полемизируя прежде всего с Ю. М. Козловым, А. К. Юрченко, обосновывал разделение административных отношений на две группы: вертикальные (власти-подчинения) и горизонтальные (между несоподчиненными субъектами) ^{[45, с. 16-31, 105-106]}. Применительно ко второй группе ученый писал, что «праву гражданина, например, на назначение пенсии или пособия, на обжалование незаконного акта и т. д. соответствует обязанность органа управления удовлетворить законное притязание гражданина. Гражданин односторонне порождает и имеет право в любой стадии прекратить такое отношение, чего не имеет права сделать орган управления» ^{[45, с. 24]}. Данный подход, очевидный с позиций сегодняшнего дня, был весьма прогрессивен на тот момент времени с точки зрения исторического контекста, однако он в некоторой степени искажает подлинное правовое положение граждан и характер их субъективных притязаний. В приведенных примерах частные лица не находятся в равном положении с органами власти, в правоотношениях присутствует асимметрия, которую еще А. И. Елистратов именовал «зависимостью» частного лица от публичного субъекта как альтернативу отношениям «властвования» ^{[2, с. 85]}. Такая характеристика отношений, влияющая на содержание субъективных прав частных лиц и механизмы их защиты, представляется более точной.

В целом учение о субъективных публичных правах не было возрождено и не поучило должного развития в советского науке административного права. Данная проблематика исследовалась в духе официальной государственно-управленческой методологии. Да и сам термин «субъективное публичное право» был неприемлем по причине отрицания деления права на публичное и частное, на что прямо указывалось в литературе ^{[45, с, 54-55]} и что исключало адекватную идентификацию тех или иных притязаний частных лиц в качестве «публичных». В частности, Г. И. Петров считал возможным установление горизонтальных административных правоотношений межу двумя гражданами (например, между пешеходами и водителями) ^{[45, с, 21-23]}, что, на наш взгляд, и указывает на отсутствие ясного разграничения притязаний частных лиц с точки зрения их природы и связи с обязанностями публичной власти. Вряд ли можно поставить под сомнение исходный методологический посыл, сформулированный Г. Еллинеком, о том, что субъективное публичное право – это притязание индивида к государству ^{[12, с. 304]}. Другая взаимосвязанная причина забвения субъективных публичных прав в советский период, по справедливому замечанию А. Б. Зеленцова, состоит в длительном непринятии института административной юстиции и пренебрежением к категориальному аппарату ее теории ^[50].

2.Возрождение доктрины публичных субъективных прав в России

2.1. В новейшее время частные лица вернулись в публичное, в том числе административное, право в качестве центральных субъектов. Соответственно и их права в публичной сфере подлежат первостепенному изучению.

На основе или с учетом концепции субъективных публичных прав рассматриваются права граждан в жилищной сфере ^[51], в области приватизации земли ^[52], право на социальное обеспечение ^[53], право на достойную жизнь ^[54], права человека в международном гуманитарном праве ^[55], субъективное административное конкурентное право ^[56], право на получение публичных услуг ^[57], право на информацию, в том числе право на Интернет ^[58], «право на город» (в качестве методологического основания для защиты прав частных лиц в рамках городских конфликтов) ^[59], права сторон в рамках административно-договорного обязательства ^[60], права недропользователей ^[96] и др. Возобновились и специальные исследования публичных субъективных прав в целом ^[61-64], в том числе в рамках общей теории права ^[65].

Трудно переоценить вклад в возрождение доктрины субъективных публичных права проф. А. Б. Зеленцова, в работах которого не только отчасти оттеняется доминирующий в науке «государственно-управленческий» подход и преобладает методология общей теории права, но и предпринимается детальный юридико-технический анализ субъективных публичных прав, столь полезный для практической юриспруденции ^[66]. Богатый материал для исследования был обнаружен ученым главным образом в контексте проблематики административно-правового спора, т. е. спора о субъективном публичном праве, нуждающемся в защите, который зарождается в сфере материального административного права и развивается в рамках судебного (процессуального) административного права ^[67].

Надо сказать, что практически все многочисленные исследования последних десятилетий в области административной юстиции (административного судопроизводства) относятся в той или иной мере к проблематике субъективных прав, даже если это прямо и не заявляется, поскольку соответствующее право составляет неотъемлемый элемент предмета административно-правового спора.

Однако юридико-технический анализ административных правоотношений с точки зрения их содержания (взаимных прав и обязанностей частных лиц и публичной администрации) по-прежнему является «ахиллесовой пятой» большинства современных работ и курсов по административному праву. Вопросы структуры административных правоотношений рассматриваются либо попутно, либо в духе государственного-управленческого подхода, либо вовсе отсутствуют.

2.2. Принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС) – важнейшее событие для развития учения о субъективных публичных правах. Если ранее действовавшие положения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ч. 3 ст. 247), восприняв советскую концепцию, фактически отрицали саму возможность спора о праве публичном, допуская лишь спор о праве гражданском ^[66], то КАС по сути посвящен регламентации именно таких споров – споров о субъективных публичных правах, закрепляя их достаточно обширную классификацию (ст. 1).

При этом обращает на себя внимание, что в учебных курсах по новой дисциплине «Административное судопроизводство», подготовленных учеными-процессуалистами, фактически не освещаются вопросы самих субъективных публичных прав, взаимосвязи административных дел и административных исков со спорными материальным правоотношением; такие курсы построены по логике традиционных учебников по гражданскому и арбитражному процессу, что не случайно, поскольку «судебное административное процессуальное право» позиционируются в качестве подотрасли гражданского процессуального права ^[68]. Методологически иной подход демонстрируют ученые-административисты при подготовке курсов «судебного административного права», которые обоснованно исходят из трактовки судебного административного права как самостоятельной отрасли судебного права, равноценной по своему значению другим отраслям, регулирующим осуществление судебной власти, и его служебной роли по отношению к административному праву, которое рассматривается как материально-правовая основа административной юстиции ^[69]; здесь центральное место занимает проблематика субъективных публичных прав и их защиты судом. Впрочем, эти вопросы уже затрагивают иную проблему – весьма спорного и невнятного разграничения научных специальностей 12.00.14 и 12.00.15, установленного Высшей аттестационной комиссией, в части административного судопроизводства (административной юстиции) ^[70].

Несмотря на то что одной их ключевых функций административного судопроизводства (административной юстиции) выступает защита субъективных публичных прав ^[71], правоприменитель вслед за законодателем все еще будто бы стесняется употреблять этот термин. Высшие судебные инстанции использовали его лишь несколько раз.

Так, Верховный Суд Российской Федерации (далее – ВС РФ) при рассмотрении конкретного дела отметил, что право на переоформление земельного участка, закрепленное в п. 3 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ, представляет собой самостоятельное, субъективное публичное право землепользователя, отличное от исключительного права, которым обладают собственники объектов недвижимости (ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации, далее – ЗК РФ) ^[72]. Несколько ранее схожую правовую позицию формулировал Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (далее – ВАС РФ), указывая, что действие субъективного публичного права (исключительного права на приватизацию земельных участков, предусмотренного п. 1 ст. 36 ЗК РФ) не может быть прекращено в связи с наличием у третьего лица субъективного гражданского права (права постоянного (бессрочного) пользования) относительно спорных земельных участков ^[73]; сделки по приобретению исключительных прав на приватизацию земельных участков или приобретение прав аренды данных участков, относящихся к числу субъективных публичных прав, действующим земельным законодательством не предусмотрены ^[74]. Последний вывод, кстати говоря, прямо коррелирует принятому в доктрине постулату о неотчуждаемости субъективных публичных прав, в чем заключается одно из принципиальных их отличий от субъективных частных прав.

В целом ВС РФ весьма аккуратно подходит к вопросам интерпретации тех или иных субъективных прав частных лиц в качестве публичных, а значит, подлежащих защите в рамках административного судопроизводства, по-прежнему отдавая предпочтение частноправовой трактовке спора и гражданскому судопроизводству. Прежде всего речь идет о п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» ^[75], в соответствии с которым «не подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ служебные споры, в том числе дела, связанные с доступом и прохождением различных видов государственной службы, муниципальной службы, а также дела, связанные с назначением и выплатой пенсий, реализацией гражданами социальных прав, дела, связанные с предоставлением жилья по договору социального найма, договору найма жилищного фонда социального использования, договору найма специализированного жилищного фонда». С доктринальной точки зрения данный подход нельзя признать правильным, поскольку анализ соответствующих спорных материальных правоотношений, без каких-либо сомнений, убеждает в том, что перед нами именно публичные правоотношения, в рамках которых у частного лица существуют обоснованные притязания к публичной администрации, выполняющей установленные законом государственные и муниципальные функции. Как обоснованно заключает А. Б. Зеленцов, право на получение назначенной пенсии является публично-правовым, также как и право на ее назначение, а не частноправовым, ибо является субъективным правом в длящемся публично-правовом отношении, где исполняется взятая государством на себя публичная обязанность по социальному обеспечению ^[66].

Еще более категорична высшая судебная инстанции и применительно к спорам, которые влекут имущественные последствия: «по смыслу ч. 4 ст. 1 КАС РФ и ч. 1 ст. 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, а также с учетом того, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 8 Гражданского кодекса Российской Федерации, далее – ГК РФ), споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ» (п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 27.09.2016 № 36). И как здесь не вспомнить высказывание О. Майера вековой давности относительно «навязчивой идеи о том, что все имущественно-правовое является частноправовым» ^{[13, с. 39]}.

К счастью, этот стереотип в ряде случаев преодолевается. Например, в арбитражных судах уже длительное время общепризнанно, что имущественные споры могут разрешаться по правилам как гражданского, так и административного судопроизводства в зависимости от существа спорного материального правоотношения, а в случае если оно носит смешанный характер – в зависимости от предмета требований и выбора заявителя. Пожалуй, одним из наиболее ярких примеров тому служит п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» ^[77], в соответствии с которым в тех случаях, когда собственник здания, строения, сооружения обращается с заявлением о приобретении права собственности на земельный участок путем заключения договора его купли-продажи, а соответствующий орган власти не направляет заявителю проект договора купли-продажи или предлагает заключить договор аренды, собственник объекта недвижимости может обратиться в арбитражный суд с заявлением по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; в равной степени собственник объекта недвижимости вправе заявить иск о понуждении к заключению договора купли-продажи земельного участка по правилам ст. 445 ГК РФ.

Смеем надеться, что активное применение КАС судами потребует четкой классификации споров и их идентификации в качестве публично-правовых, а следовательно, и более активного обращения к административно-правовой доктрине и прежде всего учению о субъективных публичных правах.

***

Таким образом, субъективные публичные права представляют собой один их центральных институтов современного административного права, которое, как неоднократно отмечалось в литературе, должно быть настроено на интересы частных лиц и их защиту в условиях демократического общества и социально ориентированного государства.

Однако полноценное развитие доктрины публичных субъективных прав, по нашему убеждению, сдерживает до сих пор доминирующий в науке административного права «управленческий» подход с монистической концепцией предмета отрасли (ее предмет составляют управленческие отношения, основанные – с теми или оговорками, но главным образом – на власти–подчинении). Сохранение этого подхода в учебной литературе ^[77-84] приводит к его воспроизводству в правосознании современных юристов. Лишь в ряде случаев управленческий подход заметно модернизируется, а также дополняется рассмотрением отношений, которые не укладываются в управленческую концепцию, прежде всего отношениями по судебной защите прав граждан и организаций (административная юстиция) ^[85-87]. В некоторых курсах государственно-управленческий подход несколько ослабляется в целом, однако с методологической точки зрения все же выступает их основой ^[88-89]. Курсы, которые не помещаются в «прокрустово ложе» управленческого подхода и не базируются в решающей степени на методологии государственного управления, в явном меньшинстве ^[91-95].

Именно этим обусловлено обращение в последующей статье к критике государственно-управленского подхода в науке административного права.