Referendums as a people’s means of exercising their right to self-determination

Anisimov Aleksei Ivanovich Post-Graduate Student at North-West Institute of Management, Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 199034, Russia, g. Saint Petersburg, liniya 7-Ya v.o., 16-18 alekseianisimov3@gmail.com Other publications by this author

Право на самоопределение гарантирует народам возможность самостоятельно определять свой политический статус и свободно обеспечивать экономическое, социальное и культурное развитие. В настоящее время право на самоопределение сталкивается с рядом существенных проблем: отсутствие подробного законодательного регулирования, неопределенность понятия субъекта права, отсутствие единого подхода к формам и способам его реализации.

Право на самоопределение является коллективным правом, поэтому самыми успешными способами его реализации являются те, в которых одновременно может участвовать весь народ. Референдум, являясь одним из таких способов, дает возможность узнать стремления и желания народа. Референдум, проведенный в соответствии с правилами национального права, легитимирует решение народа, что существенно отличает референдум от опроса общественного мнения. Как утверждает Е.И. Назаров, и зарубежная, и отечественная практика показали, что референдум для решения ряда вопросов выступает намного более удобным инструментом, позволяющим эффективно разрешить спорную ситуацию благодаря своей сущности и более гибкой возможности определения желаемой цели ^[1].

Несмотря на наличие очевидных преимуществ, отсутствует общепризнанный подход к определению необходимости проведения референдума по вопросам права на самоопределение. Нет четких границ, когда народ имеет право инициировать проведение референдума по вопросам самоопределения, а когда такое право у него отсутствует. Все это приводит к затруднению реализации права на самоопределение посредством проведения референдума.

За последнее время в современном мире проведено более 50 референдумов, затрагивающих в той или иной степени право на самоопределение. На голосование выносились вопросы отделения, присоединения, соединения различных территорий на основе реализации народом права свободно определять свой политический статус. Часть референдумов стала успешной предпосылкой появления новых независимых государств, другая часть – причиной появления территорий с неопределенным статусом, а в отдельных случаях – началом вооруженного конфликта.

Интересен опыт проведения референдумов, в результате которых возникли новые государства, признанные мировым сообществом и утвердившие свою независимость.

В первую очередь хотелось бы обратить внимание на ряд референдумов, проведенных в 90-е года XX века при распаде СССР и СФРЮ. На референдумы выносились вопросы о выходе из состава союзного государства соответствующей советской республики и образовании независимого государства. Решения на голосовании приняты в пользу независимости, в результате чего образовались новые государства, впоследствии признанные международным сообществом. С правовой точки зрения проведение подобных референдумов было возможно на основе закрепления в статье 72 Конституции СССР права выхода союзной республики из состава СССР ^[2] и наличия специального закона, регламентирующего порядок выхода ^[3], даже несмотря на то, что закон спешно принят незадолго до проведения референдумов, как утверждает А.В. Маргиев ^[4]. Указанный закон предусматривал выход республики из состава СССР на основе свободного волеизъявления народов союзной республики путем референдума. С учетом того, что в законе использовано именно понятие «народ республики», а не «население республики», полагаем, что это является прямой отсылкой к реализации права на самоопределение.

Аналогичная ситуация сложилась с проведением референдума в Черногории в 2006 году. Некоторые ученые связывают окончание распада СФРЮ именно с данным референдумом ^[5] даже несмотря на то, что формально Черногория выходила из состава другого государства. Конституционная хартия государственного сообщества Сербии и Черногории 2003 года предусматривала возможность выхода любого члена из сообщества путем проведения референдума по истечении трехлетнего периода ^[6]. В 2006 году на основе референдума Черногория стала независимым государством, получившим свой статус на основе реализации права на самоопределение.

Приведенные выше примеры показывают, что успешность проведения референдума предопределена, в том числе непосредственным закреплением такого права и процедуры в законодательстве государства, в состав которого входит народ, стремящийся реализовать право на самоопределение.

Существенно отличается от рассмотренных выше примеров референдум, проведенный в 2014 году в Шотландии. Законодательство Великобритании не предусматривало такой возможности. Однако референдум проведен на основе Эдинбургского соглашения, подписанного 15 октября 2012 года между Великобританией и Шотландией о процедуре и сроках проведения референдума. На референдуме народ Шотландии в итоге высказался против отделения. В данном случае при отсутствии законодательной возможности правительство Великобритании пошло навстречу народу Шотландии. Великобритания еще до проведения референдума признала его итоги вне зависимости от принятого решения на голосовании. Настоящий пример дает основания для вывода, что одним из критериев проведения референдума является достижение компромиссного решения между народом и материнским государством о возможности реализации права на самоопределение посредством проведения референдума при отсутствии прямо установленной в законодательстве такой возможности выхода. Также существенным является вопрос признания результатов референдума материнским государством.

Однако в большинстве случаев стремление народа провести референдум по вопросу реализации права на самоопределение не получает поддержки государства, что объясняется нежеланием государства терять часть своей территории. Такие противоречия зачастую приводят к кровопролитным конфликтам внутри государства. Существенную роль в решении спорных вопросов играют международные организации, в том числе ООН.

При участии ООН достигнуты соглашения по проведению референдумов в ряде государств – Эритрея ^[7], Восточный Тимор ^[8]. В результате проведенных референдумов указанные регионы получили независимость и стали самостоятельными государствами. Проведение этих референдумов позволяет сделать вывод об их успешности в результате проведения по инициативе и под наблюдением независимых международных организаций.

В целом анализ референдумов по вопросам реализации права на самоопределение подразумевает необходимость наличия достаточного времени для принятия народом решения. Так, референдум в Южном Судане по вопросу выхода из состава Судана проведен в январе 2011 года, назначен в мае 2010 года, а закон о проведении референдума принят в декабре 2009 года ^[9].

Рассмотренный выше референдум в Шотландии назначен за 2 года до его проведения, еще на протяжении 8 месяцев до дня объявления даты проведения обсуждались возможность и условия его назначения ^[10]. Разумные сроки проведения референдума гарантируют наиболее взвешенное решение участников голосования. У народа должно быть достаточно времени для рассмотрения всех аргументов «за» и «против». Проведение референдума в кратчайшие сроки не всегда будет отвечать целям реализации права на самоопределение. Наоборот, стремительное назначение и проведение референдума вызывает сомнения в легитимности проведенного референдума, что в итоге негативно скажется на дальнейшем признании решения референдума международным сообществом.

В последние годы в Европе несколько регионов с разной степенью активности пытаются провести референдумы по вопросу выхода из состава государства, основывая свои стремления реализацией неотъемлемого права на самоопределение. Речь идет о Каталонии в Испании, Фландрии в Бельгии, Южного Тироля и Венето в Италии. Все являются богатыми регионами в своих странах, что и определяет их истинное стремление – получение большей автономности, в том числе экономической, по сравнению с остальными регионами страны. Данную точку зрения разделяет А. Демченко, утверждающий, что сепаратистские настроения по всей Европе явились результатом мирового экономического кризиса, но они ослабнут, когда последствия кризиса будут окончательно преодолены ^[11]. Зачастую такие референдумы не имеют легитимности, поскольку проводятся без соответствующей правовой основы или согласия материнского государства. Некоторые из них проходят в форме опроса общественного мнения. Безусловно, народы этих регионов отличаются от остальной части государства по языковым, культурным и иным характеристикам, однако это не является основанием для создания отдельного государства. Существует много примеров мирного существования разных народов в рамках одного государства. Мы видим, что не все попытки проведения референдумов отвечают реальным запросам народа на реализацию права на самоопределение, зачастую это право используется для достижения иных целей. Как утверждает Ж.-Л. Карод-Ровира независимость для каталонцев – это часть жизни, привычная тема для разговоров и больше вопрос эмоций, а не идеологий ^[12].

Проведенный анализ позволяет выделить несколько критериев, наличие которых позволяет считать референдум легитимным, а его результаты юридически достаточными для создания независимого государства, признаваемого международным сообществом.

1. Закрепление в национальном законодательстве права на проведение референдума по вопросам реализации права на самоопределение либо получение согласия материнского государства.

2. Признание результатов проведенного референдума материнским государством как до, так и после голосования.

3. Назначение и проведение референдума с участием международных организаций при отсутствии согласия материнского государства и (или) наличии внутреннего вооруженного конфликта.

4. Разумные сроки проведения референдума, позволяющие сторонникам противоположных точек зрения высказать аргумента «за» и «против» отделения, а народу принять взвешенное и обдуманное решение.

На наш взгляд, наличие перечисленных выше критериев позволит избежать последующих проблем с признанием результатов референдума, однако это не означает, что референдум по вопросу реализации права на самоопределение не может быть проведен при отсутствии этих критериев. Однако в таком случае легитимность проведения референдума может быть подвержена обоснованному сомнению.

Для нас особый интерес также представляет вопрос возможности реализации народами права на самоопределение посредством референдума в Российской Федерации. Так, отечественное законодательство предусматривает проведение референдумов на федеральном, региональном и местном уровне. По мнению С.А. Кузнецова и В.Е. Яковенко, место института референдума в Российской Федерации достаточно размыто. Однако и «мертвым» его назвать нельзя, по крайней мере, не в части местных и региональных референдумов ^[13].

При этом законодательство России не содержит положения о выходе субъектов из состава федерации. Более того, ФЗ «О референдуме» запрещает выносить на референдум вопрос об изменении статуса субъекта Российской Федерации ^[14]. Вопрос об отделении части территории России в отдельное независимое государство в любом случае будет связан с изменением статуса субъекта. В Уголовный кодекс РФ включена статья 280.1, подразумевающая ответственность за публичные призывы к осуществлению действий, направленных на нарушение территориальной целостности Российской Федерации ^[15]. Таким образом, не только невозможно проведение референдума по вопросам самоопределения в форме создания нового независимого государства, но и существуют угроза привлечения к уголовной ответственности при инициативе его проведения.

На фоне референдумов о выходе из состава СССР советских республик на территории России 21 марта 1992 года был проведен референдум в Республике Татарстан. На голосование вынесен вопрос: «Согласны ли Вы, что Республика Татарстан – суверенное государство, субъект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?» Референдум назначен Постановлением Верховного Совета Республики Татарстан «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан» от 21 февраля 1992 года за месяц до его проведения.

Однако еще 13 марта 1992 года Конституционный Суд РСФСР Постановлением №П-Р3-I признал указанное постановление не соответствующим Конституции РСФСР в части формулировки вопроса референдума о субъекте международного права и строении взаимоотношении Республики Татарстан на основе равноправных отношений. Конституционный Суд пришел к выводу об одностороннем изменении национально-государственного устройства РСФСР; при этом он признал за народом Республики Татарстан право на самоопределение, указав на ограничение права принципами территориальной целостности и соблюдения прав человека ^[16].

В особом мнении судья Э.М. Аметистов отметил, что Конституционный Суд в упомянутом постановлении неоднократно ссылался на международно-правовые документы для подтверждения своей позиции по рассматриваемому делу. Все это дает основание считать, применительно к рассматриваемой формулировке референдума Республики Татарстан, что даже в случае констатации ее несоответствия каким-либо положениям Конституции РСФСР Российская Федерация обязана обеспечить проведение референдума, выполняя тем самым свои обязательства «поощрять осуществление права на самоопределение и уважать его» согласно пактам о правах человека ^[17].

Современное законодательство России, а также упомянутая позиция Конституционного Суда позволяют сделать вывод о невозможности проведения референдума народом по вопросу определения своего политического статуса, вытекающего из права на самоопределение. В такой ситуации подобные референдумы могут пройти только при достижении согласия с федеральной властью, что не в полной мере отвечает обязанности государств уважать право на самоопределение, поскольку его реализация ставится в прямую зависимость от воли государства. В то же время современное отечественное законодательство придерживается целей сохранения единого многонационального государства. Такая цель будет оправдана при наличии развитой системы форм и способов реализации права на самоопределение народов в пределах Российской Федерации.

Приведенные рассуждения позволяют нам оценить референдум как один из самых эффективных способов реализации народами своего права на самоопределение. Наличие правовых оснований для проведения референдума позволяет в полной мере использовать это средство. При отсутствии законодательного закрепления и нежелании материнского государства идти навстречу народу, проживающему на его территории, проведение легитимного референдума становится возможным при участии посредника, роль которого может выполнить международная организация. Важным вопросом при проведении референдума являются сроки и процедура его проведения.