Political leadership in a divided society (on the example of modern Nigeria)

Oiive Zakariyau Adavize Post-graduate student, the department of Theoretical and Applied Political Science, Southern Federal University 344006, Russia, Rostovskaya oblast', g. Rostov-Na-Donu, ul. Bol'shaya Sadovaya, 105/42 footprints@mail.ru Other publications by this author

Постановка проблемы

По справедливому замечанию профессора Стэнфордского университета Ларри Даймонда, демократия в современной Африке находится «в состоянии перехода или временной паузы». В самом деле, процесс демократизации в Африке был и остается крайне противоречивым и имеет множество форм и траекторий. В числе хоть и предварительных, но печальных результатов этого процесса многие исследователи называют крупномасштабные подтасовки на выборах, тренды к однопартийным государствам, межэтнические конфликты, политическое насилие, концентрацию и персонализацию власти, а также появление новых политических династий. Одной из ключевых причин отмеченных процессов исследователи называют глубокие социально-экономические и культурные расколы в демократизируемых обществах. Так, американский политолог голландского происхождения Аренд Лейпхарт отметил, что развивающиеся страны третьего мира (включая Африканские государства) «отягощены политическими проблемами, вызванными глубокими противоречиями между сегментами общества и отсутствием объединяющего консенсуса». Для политики этих стран характерны две особенности:

- сложность политических проблем, порождаемая глубокими противоречиями между сегментами общества и отсутствием объединяющего консенсуса;

- поражение демократии после первых успехов, связанных с демократическими устремлениями лидеров этих стран.

Несмотря на то, что столь авторитетные исследовательские центры, как Фонд Мо Ибрагима (Mo Ibrahim Foundation), отмечают существенные за последние 10 лет сдвиги в качестве политического управления и политических институтов стран Африки, в целом развитие этого континента остается крайне противоречивым и неустойчивым. При этом авторы одного из отчетов Фонда признают высокую степень коррупции, экстремизма, религиозной нетерпимости и т. д. в странах Африки. В частности, в Нигерии отмечается самый высокий уровень террористической угрозы (индекс 9,314 из 2,83724 среднего значения по Африке в целом), при том, что в целом показатели политического развития этой страны за последние десять лет демонстрируют впечатляющий рост.

Так, прошедшие в марте 2015 года президентские выборы в Нигерии, на которых победил Мохаммаду Бухари, и в результате которых произошла первая за многие годы мирная передача власти от действующего президента к представителю оппозиции, вызвали очень положительные отклики экспертов. В частности, руководитель (с 2010 по 2015 гг.) Нигерийской независимой национальной избирательной комиссии (Nigeria's Independent National Electoral Commission) профессор Аттахиру Джега дал очень положительную оценку этим выборам, хотя и признал некоторые из отмечавшихся другими экспертами сложностей: «Большие люди, большое мошенничество и большие проблемы». Насколько стабильны достигнутые успехи и удастся ли реализовать работающую модель демократии в Нигерии? На этот вопрос мы попытаемся дать ответ в данной статье.

Теоретический контекст проблемы политического лидерства

в разделенном обществе: концепция А. Лейпхарта

А. Лейпхарта, как и многих других исследователей демократии беспокоила проблема стабильности этой политической системы. Эта проблема проистекает из этнических и других различий, порождающих конфликты. А эффективно разрешать эти конфликты, по мнению А. Лейпхарта, способна только демократическая политическая система. Во времена написания книги «Демократия в многосоставных обществах» задачу демократического обеспечения разрешения конфликтов актуализировало положение ряда деколонизированных азиатских и африканских стран, испытавших неудачи в строительстве стабильного демократического режима по причине их полиэтничности и конфликтующих субкультур. Именно поэтому А. Лейпхарт обратился к анализу форм демократического обеспечения социального и политического согласия в сегментированном обществе.

Как признавал сам А. Лейпхарт, понятию демократии крайне трудно дать чёткое определение, однако вполне возможно выделить ряд критериев стабильности демократического режима, к которым в сравнительной политологии, в частности, относятся следующие: поддержание системы, гражданский порядок, легитимность и эффективность. При этом первые два признака А. Лейпхарт считает важнейшими, а третье и четвёртое – производными.

Согласно А. Лейпхарту, концепция сообщественной демократии включает два основных и два вспомогательных момента:

1) политическое сотрудничество элит, представляющих основные сегменты этого общества, в рамках «большой коалиции», идея которой противопоставляется модели «правительство против оппозиции», и предполагает активное соучастие политических лидеров всех сегментов общества в управлении;

2) автономия и самоуправление сегментов, различающихся по языковому, этническому, религиозному и т. п. признакам: «по всем вопросам общего характера решения должны приниматься сегментами совместно на началах пропорционального влияния. Однако по другим вопросам право принятия и исполнения решений может быть предоставлено отдельным сегментам»;

3) право вето, позволяющее каждому сегменту защитить собственные интересы (ограниченное вопросами культурных, религиозных и языковых прав и автономии), которым обладают меньшинства в отношении принимаемых законов и подзаконных актов;

4) пропорциональность представительства как метод распределения постов в системе государственной службы и финансовых ресурсов, а также политического влияния в процессе принятия решений.

В этих четырех признаках зафиксирована самая суть идеи консоциативной демократии, предлагаемой А. Лейпхартом: в разделенном на сегменты обществе условием стабильности демократического правления является не опора на большинство, которому противостоит сильная оппозиция, как это реализовано, например, в США, а система сбалансированного и институционализированного соучастия представителей сегментов в отправлении политической власти. А. Лейпхарт специально подчеркивает, что особую роль в обеспечении стабильности демократического правления имеет значимость «многомерности баланса сил, относительного малого размера государства, надсегментных ориентаций, изолированности сегментов, наличия исторических традиций урегулирования конфликтов элитами сегментов и, правда гораздо меньшая значимость, наличия в обществе перекрестных социальных ролей».

Поэтому кроме четырех обозначенных выше, А. Лейпхарт сформулировал девять «вторичных» условий, благоприятных становлению сообщественной демократии:

1) отсутствие такого сегмента, который представлял бы собой абсолютное большинство;

2) отсутствие значимого социально-экономического неравенства между сегментами;

3) равновесие сил между сегментами, обеспечиваемое примерно одинаковыми их размерами по численности групп;

4) ограниченность числа групп с целью упрощения процесса переговоров;

5) относительно небольшой размер страны, упрощающий процесс принятия решений;

6) существование внешней опасности, которая способствует обеспечению внутреннего единства;

7) наличие общих для всех сегментов общества ориентаций, что позволяет смягчить различия в ориентациях представителей отдельных сегментов;

8) компактное проживание групп населения, позволяющее использовать федералистский способ политической организации автономии сегментов;

9) наличие исторических традиций достижения компромисса и согласия.

Несмотря на то, что концепцию А. Лейпхарта неоднократно подвергали критике, можно напомнить, что с теоретическим решением проблемы различий не справился даже такой видный политолог, как Роберт Даль, который, вслед за Г. Алмондом и С. Вербой, одним из ключевых условий становления полиархии видел культурную однородность общества, а субкультурный плюрализм связывал с «печальным и даже трагическим выбором» между тремя вариантами деградации полиархии:

- дисфункции полиархии в решении крупных проблем в связи с ее стремлением обеспечивать взаимные гарантии для меньшинств, но неспособностью консолидировать общество и сохранить легитимность власти;

- гегемония, более или менее успешно решающая указанные проблемы посредством принуждения;

- распад страны по границам сегментов общества.

«Трагичность» выбора между тремя указанными альтернативами состоит, согласно Р. Далю, в том, что сохранить полиархию в среде несогласного меньшинства возможно только при выборе третьей альтернативы: «Таким образом, ценой полиархии может оказаться распад страны, а ценой территориального единства – гегемонистский режим».

Таким образом, концепция полиархии венчает восходящую еще к Джону Стюарту Миллю и «отцам-основателям США» традицию политической мысли, обусловливающую стабильность демократических институтов культурной однородностью общества. Однако для многих стран развивающихся демократий эта концепция фатальна: как было сказано выше, «пауза в демократическом строительстве» в этих странах чаще всего обусловлена гетерогенностью и культурной разорванностью этих обществ.

Согласно А. Лейпхарту, крайне важное значение для установления сообщественной демократии имеет поведение и установки лидеров различных сегментов разделенного общества: «Сотрудничество элит – первая и основная отличительная черта сообщественной демократии. <…> Сообщественную демократию можно определить через четыре ее характерных элемента, из которых первым и самым важным является осуществление власти большой коалицией политических лидеров всех значительных сегментов многосоставного общества. <…> Важнейшая характерная черта сообщественной демократии состоит в том, что политические лидеры всех значительных сегментов общества сотрудничают в управлении страной в рамках большой коалиции».

Именно этим обусловлена важность качества политического лидерства в управлении страной и процессах демократизации. А. Лейпхарта нередко относят к институционалистам, однако в концепции сообщественной демократии американский политолог отходит от институциональных принципов, подчеркивая важность вовлечения лидеров в процесс управления. Дело в том, что институциональные формы, в рамках которых осуществляется складывание и функционирование большой коалиции, имеет меньшее значение, согласно А. Лейпхарту, чем сам факт вовлечения лидеров в процесс управления и качество этих лидеров: «Важнейшую черту большой коалиции составляет не ее конкретное институциональное устройство, а участие лидеров всех крупнейших сегментов в управлении многосоставным обществом». При этом сами лидеры должны чувствовать определенную ответственность за сохранение единства страны, быть приверженцами демократии, умеренности и компромиссов, а также стремиться к объединению усилий с лидерами других сегментов. И при этом они должны сохранять поддержку собственных сторонников. Только если лидеры в многосоставных обществах будут придерживаться компромиссного и примирительного, а не соревновательного стиля при принятии политических решений, в этих обществах могут сложиться стабильные политические режимы.

А. Лейпхарт обратил внимание на то, что первый критерий типологии Г. Алмонда – ролевая структура – содержательно близок к доктрине разделения властей. Но еще более важно сходство второго критерия – политической культуры – с понятием, сформулированным сторонниками теории групп А.Ф. Бентли и Д.Б. Труменом «частично совпадающее членство», а также с понятием «пересекающихся противоречий» С.М. Липсета. Все перечисленные понятия призваны объяснить зависимость политической стабильности от пересекающихся ролевых структур, в контексте которых действуют политические лидеры: «Эти понятия основываются на предположении, что если индивид принадлежит одновременно к нескольким организованным или неорганизованным группам с различными интересами и взглядами, то его воззрения будут более умеренными благодаря суммарному психологическому воздействию разнородного окружения. Кроме того, лидеры организаций с разнородным (гетерогенным) составом участников в данной ситуации подвергаются разнонаправленному давлению и также будут стремиться выбирать умеренный, средний курс».

Иначе говоря, существующие на низовом уровне сегментарные противоречия могут преодолеваться посредством сотрудничества лидеров различных групп с целью обеспечения политической стабильности. И этот фактор, согласно А. Лейпхарту, корректнее рассматривать именно в указанном контексте, чем относить субкультурные противоречия к некой промежуточной категории классификации политических культур: «Именно по указанной причине, – отмечал А. Лейпхарт, – опыт европейских сообщественных демократий имеет столь большое нормативное значение для многосоставных обществ "третьего мира": в них демократия стабильна не потому, что плюралистический характер общества выражен слабо, а скорее вопреки характерным для них глубоким сегментарным различиям».

Проблема политического лидерства в разделенном обществе:

прикладные аспекты

В начале 2018-го года автором статьи был проведен формализованный опрос экспертов из трех африканских стран – Нигерии, Ганы и Гвинеи Конакри – на тему «Символическое обеспечение политического лидерства в кризисном многосоставном обществе» с целью выявить особенности использования символических ресурсов современного политического лидерства в странах Африки. Некоторые результаты этого опроса будут представлены в данной статье. Как писал в 2006 году профессор Восточного Мичиганского университета Виктор О. Окафор, Нигерия представляет собой страну, которую можно расценивать как «микрокосм Африки», соответственно, на примере политического реформирования Нигерии можно увидеть дорожную карту для понимания всей африканской политики. С этим согласны и другие исследователи, нередко называя Нигерию «Африкой в миниатюре». Поэтому в данной работе внимание будет сосредоточено на анализе ответов нигерийских экспертов, касающихся проблем политического лидерства в Нигерии.

В 80-е годы XX в. в нигерийской прессе развернулась дискуссия о роли вождей в современном обществе. Как заметила по этому поводу Н.Б. Кочакова, систематизировать все позиции, отраженные в данной дискуссии, не представляется возможным, «ибо именно "разномыслие" в отношении к традиционным правителям и вождям как нельзя лучше характеризует позиции тех, кто читает и пишет в газеты». Тем не менее, некую общую интенцию в этой дискуссии можно выделить: традиционных правителей упрекали в корыстолюбии, мстительности по отношению к носителям оппозиционных взглядов и др., но при этом большинство высказывалось за необходимость сохранения их влияния. Анализ этой проблемы был сделан в докладе Политического бюро (временного совещательного органа при правительстве И. Бабангиды), в нем, в частности, отмечалось следующее: «Традиционные правители… удержали свои позиции и численно возросли по нескольким причинам. Во-первых, они обычно поддерживают любую партию, стоящую у власти в той местности, на которую распространяются их прерогативы. Во-вторых, они кооптировали в свою среду многих людей путем раздачи почетных титулов. В-третьих, они стремятся вербовать на высшие традиционные посты образованных людей, таких, как адвокаты, инженеры, медики и высшие бюрократы, состоящих в родстве с царскими родами, и использовать этих людей для укрепления института и внушения благоговения перед ним в умах простых людей. В-четвертых, политики, находившиеся у власти, особенно при военных режимах, укрепили их положение, используя вождей для поддержания закона и порядка, сбора налогов, омощи полиции и на местном уровне».

То есть, в конце XX в. в Нигерии еще продолжалась дискуссия по поводу трайбалистских институтов, активно эксплуатирующих религиозную и этническую раздробленность нигерийского общества. А в 2015 г. на выборах победил представитель оппозиции. Изменилось ли что-либо в плане характера политического лидерства в этой стране за прошедшие десятилетия? Некоторое представление об этих изменениях дают результаты нашего экспертного опроса.

Первый вопрос касался темы однородности общества в культурном, религиозном, этническом и др. аспектах. На этот вопрос положительно ответили 75 % экспертов из Нигерии.

Второй вопрос уточнял характер сегментации: «Если общество в Вашей стране разделено на сегменты, то какие из расколов, по Вашему мнению, являются наиболее проблемными?». Выбрать можно было два варианта. Результаты представлены в таблице:

Таблица 1.

Как видно из приведенных данных, подавляющее большинство опрошенных экспертов считает общество Нигерии разделенным на сегменты, при этом наиболее проблемными являются религиозная и этническая сегментация. На вопрос же В.О. Окафора, существует ли в Нигерии культурная фрагментация, и велика ли ее важность, эксперты ответили однозначно отрицательно.

Следующий вопрос касался возможностей в ближайшей перспективе объединения общества и тех оснований, на которых это объединение наиболее вероятно:

Таблица 2.

Таблица 2 хорошо иллюстрирует просветительские интенции нигерийской элиты: почти две трети экспертов связывают свои надежды с созданием унифицированной системы общего образования. Проблемы с доступом к качественному образованию отмечаются и исследовательскими центрами, хотя действующий Закон об образовании в Нигерии делает обучение в школе обязательным для детей в возрасте от 6 до 15 лет.

Согласно А. Лейпхарту, одной из ключевых проблем, которые должны решать лидеры в многосоставном обществе, это интеграция сегментов. Как мы видели выше, большинство экспертов соглашаются в том, что Нигерия остается сильно сегментированным обществом. При этом важный момент, на который обращает внимание В.О. Окафор, это не только искусственный характер африканских государств, но и ошибочная европоцентричная политика интеграции сегментов в этих государствах: «Тот факт, что Африка содержит искусственные государства, создал огромные трудности для африканских лидеров, которые посвящают значительную энергию процессу национального строительства, иначе известному как национальная интеграция – процессу формирования национального духа в среде этнически разрозненного населения… Эта диспропорция увековечена евроцентристской эпистемологической парадигмой, в которой подчеркиваются различия между африканскими культурами, а не их общность…».

Поэтому одним из вопросов, задававшихся экспертам, был вопрос, проводится ли в стране политика национального единства и в чем состоит ее суть. 62,5 % ответили, что такая политика проводится. Однако в интерпретации ее сути эксперты существенно разошлись. Некоторые указали на существование «Комиссии федерального характера», которая функционирует много лет, но используется только правящим классом в качестве инструмента достижения собственных целей. Некоторые отметили чисто символический характер этой политики. Около половины указали на существование Корпусов национального молодежного служения (National Youth Service Corps), функция которых – объединение молодежи для служения государству. Из полученных данных видно, что среди экспертов нет ни единого понимания, что такое политика национального единства, ни согласия по поводу того, есть ли она в Нигерии вообще.

Еще одним из ключевых препятствий для политической интеграции является языковая проблема: «…Некоторые из новых государств, такие как Нигерия, сочли затруднительным принять местный язык в качестве общенационального. Эти страны по большей части все еще общаются посредством языков своих бывших империй». Действительно, в Нигерии насчитывается 527 языков, при этом официальным языком остается английский. С этим был связан один из вопросов экспертного опроса, проводится ли в стране языковая политика, и как эксперт определяет ее цели. 75 % экспертов ответили, что таковая политика проводится, но из них половина отметила, что целью этой политики является распространение английского языка в качестве официального. Ни один из экспертов не отметил важности придания статуса официального одному из местных языков.

Наконец, одним из важных расколов нигерийского общества, во многом определяющим его политическую жизнь, многие из экспертов признали религиозную сегментацию. Известно, что основной раскол в этой области, неоднократно приводивший к столкновениям, пролегает между мусульманами, которых в Нигерии 50 %, и христианами (40 %). Следовательно, важнейшей функцией нигерийского лидера будет проведение политики преодоления религиозных противоречий. Один из вопросов опроса состоял в том, существует ли такая политика, и в чем ее суть. Симптоматично, что половина из опрошенных экспертов предпочла вообще не отвечать на этот вопрос. Из тех, кто ответили, 75 % сказали, что такой политики не проводится, а оставшиеся указали на существование Совета по межрелигиозному общению в Нигерии (Nigeria Inter-Religious Council), целью деятельности которого является сглаживание различий.

Ряд вопросов из нашего опроса касался непосредственно деятельности самого лидера, какой стиль лидерства эксперты считают предпочтительным при решении стоящих перед страной задач, насколько допустимо применение физического насилия, что важнее в процессе демократизации страны – лидер или институты и т. д. Часть полученных данных представлены в таблицах ниже.

Вопрос: «При решении проблемы сегментации Вашего общества что имеет большее значение (выберите и обоснуйте только один вариант ответа)». Половина из опрошенных отметила важность лидера:

Таблица 3.

При этом среди качеств лидера, способного объединить Нигерию, эксперты отмечали демократичность, принципиальность, бескорыстность и др. распространенные требования. Но одно из требований, отражавших местную специфику, повторялось наиболее часто: этот лидер должен быть свободен от трайбализма. Из этого можно сделать вывод, что проблема, активно обсуждавшаяся в 80-х гг. XX в. до сих пор актуальна в Нигерии. Из предпочтительных стилей лидерства вполне ожидаемо большинство экспертов указали демократический (62,5 %), некоторые отметили необходимость объединения элементов всех стилей. Похожим образом распределились и предпочтения экспертов относительно применения физического насилия: большинство (62,5 %) ответили, что категорически его не приемлют, еще 25 % допускают его применение в исключительных случаях (против вооруженных агрессоров; если переговоры ни к чему не привели, а под угрозу поставлена целостность государства и т. д.).

Наконец, очень важными были вопросы, касавшиеся репрезентации групповых ценностей в деятельности лидера, а также учета ценностных установок и интересов меньшинств. Именно эти два момента считаются ключевыми в концепции А. Лейпхарта. В концепции опроса предполагалось, что лидер может в своей деятельности ориентироваться на представителей своей группы, но при этом должен учитывать ценности и интересы меньшинств. Однако, большинство опрошенных (35,5 %) ответило, что ориентируется на (несуществующие, как мы выяснили выше!) ценностные установки, объединяющие все население страны, 25 % ответили, что ориентируются на представителей своего этноса, остальные распределились поровну между религиозными ценностями и классовыми. При этом подавляющее большинство (75 %) ответило, что всегда учитывает и стремится репрезентировать в своей деятельности ценности и интересы меньшинств.

Подводя итог анализу полученного в результате опроса материала, можно сделать несколько выводов. Прежде всего, успехи демократии в Нигерии сохраняют крайнюю степень неустойчивости. Это подтверждают и эксперты, лишь четверть из которых считают возможным в ближайшей перспективе построение демократического общества в Нигерии; половина из опрошенных ответила однозначно, что это невозможно. Во-вторых, одна из ключевых причин провалов демократии в Нигерии – сохраняющаяся сегментация (религиозная и этническая) общества и отсутствие стратегически продуманной и последовательной политики по решению данной проблемы. Одним из работающих вариантов построения демократии в Нигерии (пусть и «демократии с прилагательным» – консоциативной демократии по модели А. Лейпхарта) может быть создание «большой коалиции» лидеров, а не очередная провальная попытка реализации европейской модели демократии, которую многим из африканских стран иногда удается имитировать, но еще ни разу не удавалось достичь стабильности в ее реализации.