Stages of establishment and development of legal regulation of executing judicial decisions in the Russian legislation

Savostyanov Sergei Judge, Perovsky District Court of Moscow 111398, Russia, Moscow, Kuskovskaya Street 8/1, office #303 latur@bk.ru Other publications by this author

Как отмечают исследователи, история правового регулирования исполнения судебных решений до настоящего времени изучена недостаточно, равно как до сих пор не сложилось и общепринятой периодизации развития органов принудительного исполнения. В то же время, многие авторы, как правило, говорят о периодизации принудительного исполнения судебных актов, отмечая, что в ее основе лежат имеющиеся в рамках каждого из периодов особенности механизма государственного принуждения при исполнении актов юрисдикционных органов^[1,17]:

1) догосударственный этап;

2) государственное принудительное исполнение X - конец XV вв.;

3) принудительное исполнение в централизованном государстве (конец XV - конец XVII вв.);

4) принудительное исполнение в России начало XVIII – первая четверть XIX вв.;

5) принудительное исполнение в России с первой четверти XIX в. - 1917 г.;

6) советский период развития принудительного исполнения;

7) современный этап принудительного исполнения с 1997 г. по настоящее время ^[1,17-18].

Характеризуя догосударственный этап, можно сказать, что в данный период развития отечественного права по наиболее значимым делам, затрагивающим публичные интересы, споры разрешала родовая община в лице старейшины. Решения старейшины исполнялись благодаря силе общественного мнения, порицанию и, зачастую, изгнанию из общины, что тогда было очень жесткой мерой и влекло с большой долей вероятности гибель изгнанного лица. Такой подход касался и вопросов долговых обязательств. Потерпевшее лицо, как отмечал известный дореволюционный исследователь Н. Дювернуа, всегда могло полагаться на поддержку своего рода и ближайших соседей ^[2,27]. «Частноправовые споры, - как пишет В.В. Захаров, - решались путем саморасправы» ^[3,19].

В период с X в. и до конца XV в. принудительное исполнение долговых обязательств характеризовалась тем, что спорящие стороны самостоятельно определяли как ход судебного процесса, так и дальнейшее исполнение вынесенного решения. В этот период можно наблюдать определенное сходство механизма регулирования исполнения судебных решений с тем, который был в Древнем Риме.

В.А. Гуреев и В.В. Гущин замечают, что в период раздробленности институт принудительного исполнения может быть исследован в основном по двум источникам: Новгородской и Псковской Судным грамотам.

Согласно Новгородской Судной грамоте (ст. 29) истец имел возможность в затянувшемся споре «взять от Великого Новгорода приставов ино ему тот суд кончати перед тыми приставы» ^[4,23], то есть, судебный пристав мог быть неким посредником в исполнительном производстве. Главным лицом в исполнительном производстве оставался взыскатель.

Исследователи считают, что ситуация в Пскове и Новгороде в части исполнительного производства того времени были во многом похожи, в то же время были и отличия. Например, Псковская Судная грамота более подробно регламентировала статус приставов.

Если проанализировать положения ст. ст. 49, 57, 64 Псковской Судной грамоты, можно сделать вывод о наличии в то время двух видов приставов:

- княжеского – представителя княжеской администрации, который назначался князем («княжий человек»);

- городского – который избирался горожанами и состоял в городских учреждениях (псковский («подвойской»)).

Необходимо заметить, что в Псковской Судной грамоте появились нормы, устанавливающие ответственность приставов за незаконное взимание вознаграждения (ст. 48) и за невыполнение своих обязанностей (ст. 57).

Интересные нормы содержались и в других статьях Псковской Судной грамоты. Например, согласно ст. 67 данного документа только вынесение судебного решения позволяло взыскать у должника вещь для погашения долга, а само по себе присутствие пристава не было дозволением для взыскания (по тексту дословно это звучало так: «А истец, приехав с приставом, а возмет что за свои долг силою, не утяжет своего исца, - ино быти ему у грабежу, а грабеж судить рублем, и приставное платит виноватому»).

В ст. 93 Псковской Судной грамоты говорилось: «А у кого студится должник в записи, а на зарок не станет, или изорник в записи будет, а учнет тулится, а что учинится проторы или приставное, или заповедь, ино все платить виноватому, кто тулится, и железное». По мнению ученых, исследовавших положения Псковской Судной грамоты, в данной статье идет речь о том, что бежавшие должники и изорники, обязательства которых зафиксированы в записи, должны были выплатить как все убытки истцу, так и судебные пошлины, связанные с их поиском и поимкой ^{[5, 378]}.

Как отмечают исследователи, тогда начало зарождаться судебное исполнение, которое предполагает особую процессуальную деятельность суда и его органов принудительного исполнения, направленную на своевременную реализацию судебных решений по гражданским делам ^[6,28].

Принудительное исполнение решения суда в то время обеспечивалось выдачей «судной грамоты». Если ответчик уклонялся от явки в суд, то истцу была положена «бессудная грамота», само дело, при этом, по существу не рассматривалось. После выдачи любой из грамот должнику предоставлялся месячный срок, в течение которого он должен был исполнить решение суда или договориться с истцом о порядке его исполнения.

В данный период времени эволюционирование системы правового регулирования исполнения судебных решений очевидно - государственные органы стремились ограничить саморасправу и взять принуждение должника под свой контроль.

В период с конца XV до конца XVII в. наблюдается становление общерусского права. В 1497 г. появился новый общегосударственный сборник законов - «Судебник Ивана Великого».

В данном Судебнике институт приставов имел еще частный характер - приставы ездили за ответчиками и на поруки отдавали их сами либо посылали своих племянников или зависимых людей, но отправлять посторонних людей им запрещалось ^[4,36].

Статус приставов укрепил Судебник 1550 г., предоставив им полномочия досудебного исследования обстоятельств совершенного преступления, собирания доказательств, содержания обвиняемых до и после суда.

Таким образом, характерной чертой того периода было усиление принудительных начал в области исполнения решений суда со стороны государства.

В 1649 г. было принято Соборное Уложение, усилившее ответственность приставов за недобросовестные действия, совершаемые в процессе исполнения ими решений судебных органов. В этот период к должникам применяются такие принудительные меры, как:

- правеж – мера личного воздействия на должника, выражающаяся в принудительном помещении его на площадь перед зданием суда и битье по ногам палками в течение всего времени, пока заседал суд. Сила битья должника зависела от суммы оплаты этого действия взыскателем ^[4,47];

- взыскание с имущества должника;

- выдача должника кредитору «головою до искупа долга» - отдача головою.

Как видим, в данный период сохраняется приоритет принуждения должника к исполнению обязательства через его личность, в то же время, очевидна непосредственная связь между движением всего процесса принудительного исполнения и активными действиями взыскателя.

Период с начала XVIII до первой четверти XIX в. можно характеризовать следующими чертами.

24 мая 1700 г. начинает действовать Указ «О посылке солдат дворцового караула для сыска и представления в Судный приказ ответчиков и для взыскания с них пошлинных денег и истцовых исков», которым прекращено направление подьячих и приставов из Судного приказа ^[4,56-57]. Со временем служебные функции судебных приставов переходят к другим категориям государственных служащих, в том числе военнослужащих. В итоге происходит смена модели принудительного исполнения, укрепляется государственная власть, стремящаяся не только более конкретно регламентировать судебное разбирательство, но и усилить полномочия государства в принудительном исполнении судебных решений. Активность взыскателя имеет все меньшее и меньшее значение.

С первой четверти XIX в. до 1917 г. с системой правового регулирования исполнения судебных решений снова происходят изменения.

К началу XIX в. исполнительное производство было сосредоточено у полиции, однако принудительное исполнение не выступало основной функцией полиции, что, безусловно, снижало эффективность исполнительного производства. В качестве негативного фактора отмечается установление коллегиальной ответственности должностных лиц за несвоевременное исполнение.

Важным этапом развития права с середины 20-х гг. XIX в. стало появление Свода законов Российской империи, в котором, в частности, содержались «законы гражданские и межевые», включавшие «законы о судопроизводстве гражданском и законы о мерах гражданских взысканий». Гражданское право впервые было выделено как особая отрасль права, однако материальное право от процессуального пока не отделялось ^[7,56].

Несмотря на попытку разработчиков Свода законов качественно улучшить правовую регламентацию мер, применяемых в отношении должников, принципиально, принудительное исполнение этим не изменилось. Согласно ст. 635 Свода законов Российской империи, выносимые судом решения подлежали исполнению без какого-либо заявления со стороны взыскателя и, минуя взыскателя, направлялись на исполнение непосредственно в уполномоченные органы.

Серьезные изменения в правовом регулировании исполнения судебных решений можно заметить, изучив итоги проведения судебной реформы 1864 г. В

В это время функция принудительного исполнения судебных постановлений переходит судам и преобразованному институту судебных приставов.

Тогда же на основе Устава гражданского судопроизводства были переработаны и некоторые способы исполнения решений, в частности, к мерам принудительного исполнения стали относиться ^{[8, 237]}:

- производство за счет ответчика тех действий или работ, которые должны быть совершены в назначенный судом срок;

- обращение взыскания на имущество должника;

- передачу имущества натурой лицу, которому оно было присуждено.

Учитывая, что на данном этапе произошло достаточно много принципиальных изменений института исполнения судебных решений, полагаем остановиться на этом более подробно.

Интересный факт - именно после судебной реформы 1864 года осуществлена классификация субъектов исполнительных правоотношений (см. рис. 1).

Рис. 1. Классификация субъектов исполнительных правоотношений

Согласно ст. 926 Устава гражданского судопроизводства до того, как государство могло вмешаться в процесс исполнительного производства, взыскатель должен был обратиться с заявлением в суд о выдаче исполнительного листа (то есть, именно в этот период в отечественном законодательстве был введен исполнительный лист), а после этого обратиться к председателю суда с просьбой о назначении судебного пристава.

Согласно ст. ст. 935, 936 Устава гражданского судопроизводства после назначения судебного пристава взыскатель самостоятельно выбирал способ исполнения решения.

В результате принятия в 1864 году Устава гражданского судопроизводства правовое регулирование исполнения судебных решений приобретает большую определенность, чем это было ранее, так как начинают оформляться стадии исполнительного производства:

1) возбуждение исполнительного производства (осуществлялось посредством подачи кредитором соответствующей просьбы в суд или полицию;

2) подготовка к исполнительному производству («прелюдия ко взысканию»)^[9,409]. Данная стадия включала в себя направление извещения должнику исполнить решение суда либо в установленный срок направить в суд ответ; в извещении могла быть назначена дата судебного заседания для рассмотрения вопроса исполнения судебного решения. На таком судебном заседании, в частности, рассматривался вопрос подлинности судебного решения, по которому было необходимо произвести взыскание. После истечения срока, отведенного на добровольное исполнение судебного решения, или непосредственно после заседания суда, суд незамедлительно выносил определение о взыскании и сообщал об этом в полицию для принудительного исполнения.

В данном случае очевидна более детальная регламентация этапа добровольного исполнения судебного решения.

3) принудительное взыскание (осуществлялось посредством применения к должнику ареста и других принудительных мер исполнения).

Следует заметить, что данные стадии стали базовыми, и практически применяются до настоящего времени.

В конце ХIХ в. в прогрессивном юридическом сообществе витали идеи для наблюдения за законностью действий судебных приставов поставить их деятельность под строгий контроль суда ^[10,184-185]. Данные идеи были началом теории соотношения предварительного и последующего контроля суда за исполнительными действиями.

Проводя исследование становления и развития правового регулирования исполнения судебных решений и рассматривая следующий период, называемый исследователями «советским периодом развития принудительного исполнения», следует заметить, что в советское время, согласно общему принципу, даже те права, которые были признаны судебным решением, следовало охранять законом лишь в том случаем, если их реализация не входила в противоречие с социально-хозяйственным назначением ^{[11, 255-256; 12, 5]}.

7 июля 1923 г. был принят Граж­данский процессуальный кодекс РСФСР, который содержал специальные нормы (раздел 5), регулирующие исполнение судебных решений. Согласно данным нормам взыскатель мог просить суд, вынесший решение, о выдаче исполнительного листа и принудительном исполнении судебного решения только в случае отказа от добровольного исполнения данного решения должником.

После Октябрьской революции вплоть до 1997 года функция исполнения судебных решений лежала на судебных исполнителях, состоявших при судах. Поли­ция и приставы как органы исполнения судебных решений пре­кратили свое существование; судебных исполнителей назначал на должность и увольнял своим распоряжением председатель суда (губернского или окружного).

После принятия Конституции СССР 1936г. в исполнительном производствеосновным документом стала Инструкция о поряд­ке исполнения судебных решений, утверж­денная Народным комиссариатом юстиции СССР 28.09.1939г., которая детально определяла порядок применения мер принудительного исполнения решений, отчетность судебных исполнителей, обжалование их действий и т.п.

С нача­лом Великой Отечественной войны поста­новлением Пленума Верховного Суда СССР от 30.08.1941 было приостановлено исполне­ние вступивших в законную силу судебных решений по гражданским делам, ответчи­ками по которым являлись лица, состоящие в действующих частях Красной Армии и Военно-Морского Флота, за исключением дел о взыскании алиментов.

Согласно положениям ГПК РСФСР 1964 г. (главы 38-42) к признакам общественных отношений, связанных с исполнением судебных решений, относились:

- государ­ственный характер;

- приоритетная защита государственной, общественной и коопера­тивной собственности;

- отсутствие механизма защиты прав и свобод человека.

Начиная с середины 90-х годов прошлого века в течение долгого времени в исполнительном производстве применялась Инструкция, утвержденная приказом Министер­ства юстиции СССР от 15.11.1985 № 22.

В современной России служба судебных приставов была соз­дана как государственная структура в си­стеме Министерства юстиции РФ.

Задачи службы были сформулирован­ы в федеральных законах, принятых 21.07.1997: «О судебных приставах» № 118-ФЗ и «Об исполнительном производстве» №119-ФЗ. Данными законами были решены основные вопросы исполнительного производства:

- создана самостоя­тельная служба принудительного исполне­ния исполнительных документов;

- законодательство обеспечило равенство защиты всех форм собственности и в сфере исполни­тельного производства;

- созданы предпосылки улучшения кадро­вого состава судебных приставов-исполните­лей и подъема их профессионального уров­ня;

- посредством принятых законов усилена ответственность неисправных должников за невыполнение судебных актов и актов дру­гих органов, а также граждан и работников организаций за неисполнение законных тре­бований судебного пристава-исполнителя и нарушение законодательства РФ об исполнительном производ­стве;

- обеспечен контроль за действиями судебного пристава-исполнителя.

01.02.2008 г. вступил в силу новый Федеральный закон от 02.10.2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», которым были определены условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, которым при осуществлении установленных федеральным законом полномочий предоставлено право возлагать на физических лиц, юридических лиц, Российскую Федерацию, субъекты РФ, муниципальные образования обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения определенных действий. Законом были устранены многие пробелы и противоречия правового регулирования законодательства об исполнительном производстве, при этом концепция исполнительного производства осталась прежней. Изменения в законе затронули порядок принудительного исполнения судебных и иных актов, которые были продиктованы современной действительностью и отвечали динамике развития экономических отношений. В данном федеральном законе были определены задачи и принципы исполнительного производства.

Согласно ст. 2 названного закона задачами исполнительного производства являются правильное и своевременное исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях исполнение иных документов в целях защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, а также в целях обеспечения исполнения обязательств по международным договорам Российской Федерации.

Согласно ст. 4 указанного закона исполнительное производство осуществляется на принципах:

- законности;

- своевременности совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения;

- уважения чести и достоинства гражданина;

- неприкосновенности минимума имущества, необходимого для существования должника-гражданина и членов его семьи;

- соотносимости объема требований взыскателя и мер принудительного исполнения.

В 2009 году были предприняты меры по совершен­ствованию законодательства, регламентиру­ющего служебную деятельность судебных приставов. В частности, приняты федераль­ные законы:

- от 19.07.2009 г. №194-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О судебных приставах», расширив­ший полномочия судебных приставов;

- от 27 сентября 2009 г. №225-ФЗ «О внесении из­менений в ст. 112 Федерального закона «Об исполнительном производстве», устано­вивший минимальный размер исполнитель­ского сбора;

- от 28 июня 2009 г. № 124-ФЗ «О внесении изменений в отдельные зако­нодательные акты Российской Федерации», наделившие судебных приставов по обе­спечению установленного порядка деятель­ности судов полномочием по составлению протоколов об административном право­нарушении, предусмотрены ст. 13.26 КоАП РФ.

Весной 2017 года был анонсирован проект нового Исполнительного кодекса, разработанный Министерством юстиции РФ, который может заменить действующий Федеральный закон от 02.10.2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве». В него включены 85 статей (16 глав), в частности, регламентирующих: полномочия органа принудительного исполнения, права; права и обязанности судебных приставов (помимо прочих, предусмотрены обязанности соблюдать права граждан на неприкосновенности частной жизни, личную и семейную тайны); порядок установления, исчисления, приостановления, продления сроков исполнительном производстве, восстановления пропущенных сроков; сроки предъявления исполнительных документов к исполнению; извещения и вызовы в исполнительном производстве (см.: http://regulation.gov.ru/projects#npa=63204). Полагаем, что с принятием такого кодекса может быть положен новый качественный виток в развитии правового регулирования исполнения судебных решений.

Таким образом, со всей очевидностью можно говорить о периодизации эволюционирования правового регулирования исполнения судебных решений начиная с Древних времен, однако, по нашему мнению, наиболее часто используемая в литературе периодизации исполнения судебных решений (точнее, как мы отмечали выше – «периодизации принудительного исполнения актов юрисдикционных органов» ^[1,17]) не лишена недостатков.

Так, по нашему мнению, принципиальные значительные изменения правового регулирования исполнения судебных решений, которые произошли после судебной реформы 1864 года, позволяют предположить о необходимости выделения данного этапа в отдельный период развития системы правового регулирования исполнения судебных решений, завершившийся в 1917 году.

Кроме того, представляется, что период развития исполнительного производства, названный «советским», требует отдельного комментария, потому как после распада Советского Союза в 1991 году, как Россия, так и получившие самостоятельность прежние Республики СССР, начали искать свой путь во многих сферах общественных отношений, в том числе и путь, связанный с развитием правового механизма исполнения судебных решений.

Например, в России и в Республике Беларусь в постсоветский период начали складываться разные модели исполнения судебных решений. В Республике Беларусь сохранилась процессуальная модель исполнительного производства, а в России избрана административная модель ^[13]. В России 24.10.1991 Верховным Судом РСФСР была одобрена Концепция судебной реформы в России, в которой отмечена необходимость улучшения ситуации с исполнением судебных решений и предложены такие пути решения этой задачи, как увеличение материальной заинтересованности судебных исполнителей, усиление гарантий их прав и законных интересов, введение уголовной и административной ответственности за противодействие их законной деятельности ^[14,100]. В рамках проведения судебной реформы, начатой в начале 1990-х годов, поставлена задача - добиться более эффективного исполнения судебных решений, для чего, в частности, следовало разработать Исполнительный кодекс, что мотивировали сложностью предмета правового регулирования в данной сфере, так как исполнительное производство – это целая система отдельных производств по исполнению конкретных юрисдикционных актов ^[15,79]. То есть, с 1991 по 1997 год, хотя в нормативном правовом регулировании исполнения судебных решений в постсоветской России не произошло революционных изменения, однако этот временной отрезок – это переходный период к современному этапу развития правового регулирования исполнения судебных решений.

Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что становление и развитие правового регулирования исполнения судебных решений действительно происходило поэтапно. Определяя границы периодов становления и развития правового регулирования исполнения судебных решений, с нашей точки зрения, необходимо учитывать существенные изменения правового регулирования исполнения судебных решений в разное историческое время, связанные с принятием принципиально новых положений законодательства и проводимыми реформами в данной сфере общественных отношений. Таким образом, периодизацию становления и развития правового регулирования исполнения судебных решений в российском законодательстве необходимо представить следующим образом:

1) догосударственный период (до второй половины IХ в.);

2) исполнение судебных решений в период с X в. до конца XV в.;

3) исполнение судебных решений в период становления общерусского права (конец XV - конец XVII вв.);

4) исполнение судебных решений в период с XVIII в. до первой четверти XIX в.;

5) исполнение судебных решений в период с первой четверти XIX в. до 1864 г.;

6) исполнение судебных решений после судебной реформы 1864 г. (с 1864 до 1917 гг.);

7) исполнение судебных решений в советский и постсоветский период (с 1917 до 1997гг.) (1991 – 1997 гг.– переходный период);

8) современный этап исполнения судебных решений с 1997 г. до настоящего времени.

Заметим, что говорить об этапах становления и развития правового регулирования исполнения судебных решений только лишь с позиции принуждения, по нашему мнению, неверно, так как добровольность исполнения судебных решений имела место на протяжении всех этапов правового регулирования исполнения судебных решений, а, начиная с 1864 года, порядок добровольного исполнения судебных решений получил детальное нормативное закрепление.