Realization of public authority directly by people: questions of constitutionally substantiated boundaries

Antsiferov Nikolai Viktorovich PhD in Law Docent, the department of Constitutional Law and Constitutional Procedure, Peoples' Friendship University of Russia 117198, Russia, Moscow, Mikluho-Maklaya Street 6, office #458 nvanciferov@yandex.ru Other publications by this author

Перед конституцией и конституционным правом в целом в силу самого их предназначения стоят амбициозные задачи сформировать эффективно функционирующую систему организации публичной власти, способную обеспечивать достижение ключевых конституционно значимых целей и реализацию конституционных принципов.

Определяющие конституционно заданные характеристики публичной власти в нашей стране предложены в Главе 1 российской Конституции «Основы конституционного строя». В соответствии с ними единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 2 Конституции РФ).

Соответствующие положения предопределяют особый конституционно правовой статус народа как ключевого субъекта публичной власти, действующего не только в роли легитимирующего основания любой конституционно организованной публичной власти, но и как активно функционирующего актора, самостоятельно эту власть осуществляющего.

Такое конституционно заданное значение народа по отношению к публичной власти приводит авторов к выводу о том, что народ обладает полновластием ^[1], исключительной правосубъектностью ^[2].

Однако, анализ конституционного текста позволяет сделать к такому заключению, что конституционный законодатель говорит о народе в нескольких правовых контекстах. Во-первых, в преамбуле Конституции РФ речь идёт о многонациональном народе Российской Федерации как субъекте, предшествующем в правовом смысле Конституции и своей волей её принимающем. Во-вторых, в ч. 1 ст. 3 Конституции РФ о народе говорится уже как об источнике власти, носителе суверенитета Российской Федерации (в том числе в контексте учреждённой Конституцией РФ политико-правовой системы). В-третьих, в ч.3 ст. 3 Конституции РФ народ рассматривается как субъект, фактически осуществляющий публичную власть в указанных формах, в том числе «непосредственно».

Таким образом, народ как субъект публичной власти может восприниматься в различных контекстах. Во внеконституционном (предконституционном) контексте народ как функционирует как источник легитимности и, таким образом, действует вне собственно конституционных и законодательных ограничений. Соотносимо этому, « … государство как объект конституционно-правового регулирования создаётся в процессе учреждения данного конкретного государства, его формы данной конкретной конституцией. До акта первичного учредительного конституционного регулирования, данного конкретного государства как объекта не существует. Существует лишь предшествующий опыт государственного строительства, основанный на идее государственности, а также существует избранный конституционный идеал государства, который и должен объективироваться в конституционных нормах. Субъект конституционно-правового регулирования (учредительная власть), принимая данную конкретную конституцию одновременно учреждает данное конкретное государство. Конституируя государство, субъект учредительной власти как бы конструирует его, создаёт его как объект. Государство как объект не предшествует субъекту регулирования, но создаётся им в результате регулирования, является его итогом» ^[3]. В то же время, нужно отметить, такой предконституционный потенциал сохраняется, что выражается в закрепляемом в ряде случаев праве на восстание, сопротивление власти ^[4,5], а также изменение конституции в конституционных формах, в том числе через делегирование конституционным органам.

В конституционном же контексте правового государства народ, действуя в качестве субъекта конституционно установленной публичной власти, может быть ограничен как содержательно, так и процедурой. В конституционной практике имеются примеры прямого и недвусмысленного закрепления соответствующих базовых положений. Так, в соответствии со ст. 1 Конституции Итальянской Республики «Италия – демократическая Республика, основывающаяся на труде. Суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его в формах и в границах, установленных Конституцией» ^[6]. Согласно ст. 3 Конституции Республики Беларусь: «Единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, через представительные и иные органы в формах и пределах, определенных Конституцией» ^[7]. Исходя из положений ст. 5 Конституции Грузии, «Источником государственной власти в Грузии является народ. Государственная власть осуществляется в пределах, установленных Конституцией Грузии» ^[8]. Несмотря на то, что в Конституции РФ отсутствует такая универсальная формула, конституционная ограниченность народа как субъекта публичной власти выводится из конституционных характеристик российского государства как правового (ст. 1 Конституции РФ), универсально установленных приоритетов – высшей ценности человека, его прав и свобод (ст. 2 Конституции РФ).

В такой ситуации народ, действующий в логике Конституции, как и представительные органы, не своеволен, а ограничен правами и свободами граждан, требованиями конституционности и законности, а также конституционно определённой процедурой осуществления власти. «В основе правового государства лежит народный суверенитет; юридический догмат народной воли, выдвинутый в период борьбы с абсолютизмом и как противовес ему, хотя и претерпел в течение более чем двух столетий серьезные изменения (от «народ в правовой сфере может все» до «народ в правовой сфере может не все, ибо пределы его суверенитета ограничены правами и свободами человека и гражданина»), продолжает оставаться краеугольной основой современного государства и права. Конституционно-правовое содержание принципа правового государства, однако, не ограничивается установлением правовых пределов государственной власти, соблюдение которых контролируется судом, во имя свободы и неотъемлемых прав личности. Из Конституции вытекает, что и само государство также создает такие нормы и правила, которые гарантируют политическое единство народа и формируют основы правопорядка. Тем самым развитие политических процессов не ставит под сомнение идентичность государства и его жизнеспособность, половодье демократии, как раз выражаемой фразой «Народ в правовой сфере может все», способное угрожать самому существованию общества, усмиряется гранитными берегами конституционализма. Речь в том числе идет о стабильном функционировании государства путем создания органов, осуществляющих его функции и действующих независимо от периодической смены политических элит, приходящих к власти в результате свободных выборов»^[9].

Подобная принципиальная конституционно заданная ограниченность народа как субъекта публичной власти ставит вопрос о пределах такого рода ограничений, их источниках и процедурах реализации.

И если правовые ограничения в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления как способов реализации власти народа в значительной степени формально определены и непосредственно конституционно заданы, то выявление соответствующих пределов в отношении народа как осуществляющего свою власть непосредственно является более нетривиальной задачей. При этом логика решения данной задачи предполагает фактически всегда разрешение вопроса о конкуренции представительной и непосредственной власти, критерии разрешения которой прямым образом не предложены в Конституции РФ.

Конституционно заданными процедурами осуществления власти народом непосредственно являются «референдум и свободные выборы» (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ). Институт выборов в его конституционно правовом значении представляет собой порядок формирования персонального состава органов государственной власти и органов местного самоуправления посредством голосования населения, проживающего на соответствующей территории. Указанные выше конституционные положения наряду с отражающими субъективное право граждан избирать и быть избранными (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ) не определяют круга органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые подлежат формированию в соответствующем порядке. В Конституции РФ в этой связи могут быть выделены субъекты публичной власти, конституционный порядок формирования которых не предполагает проведение выборов (Совет Федерации – ст. 95; Правительство РФ – ст. 111, 112, Конституционный и Верховный суды РФ – ч. 1,2 ст. 128, Генеральный прокурор – ч. 2 ст. 129 Конституции РФ и ряд других), а также субъекты, выборы которых (в которые) непосредственно предусмотрены Конституцией РФ (Президент РФ – ч. 1 ст. 81, Государственная Дума – ч. 2 ст. 96, выборные органы местного самоуправления – ч. 2 ст. 130 Конституции РФ). В то же время, очевидно, что потенциально выборы как процедура определения персонального состава органа публичной власти не ограничивается соответствующим прямо предусмотренным кругом, что выражается в действующим правовым регулированием.

Существенным в данном случае является свобода законодателя в определении и ограничении выборов как процедуры формирования персонального состава органов публичной власти, наличие конституционных презумпций выборности субъектов публичной власти в ситуации умолчания конституционного законодателя в целом или применительно к конкретным категориям субъектов публичной власти или конституционно значимым обстоятельствам.

Рассматривая данный вопрос применительно к вопросу о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ), Конституционный Суд РФ приходит к следующим имеющим значение для нашего вопроса выводам: «Конституция Российской Федерации – в целях уравновешивания таких основ российской государственности, как демократия, суверенитет, государственная целостность и федерализм, - допускает возможность различных вариантов наделения полномочиями органы и должностных лиц публичной власти, непосредственно не поименованных в Конституции Российской Федерации как избираемых, в том числе возможность изменения ранее установленного порядка наделения полномочиями соответствующих органов и лиц, если при этом соблюдаются конституционные права и свободы и иные общепризнанные права и свободы человека и гражданина, включая права на свободные выборы» ^[10]. Данный тезис, имеющий определённые конституционные основания, естественно не может быть понят как предоставляющий абсолютную свободу законодателю в определении порядка формирования персонального состава субъектов публичной власти. Во-первых, такой порядок формирования не должен противоречить социально-правовой природе самого органа публичной власти. Так конституционно обусловленные (ч. 2 ст. 66, ч. 1 ст. 77, ч. 2 ст. 95, ч. 1 ст. 104, ст. 134 Конституции РФ) законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации являются исходя из своей правовой природы парламентами субъектов Российской Федерации, «выразителями интересов и воли народа (соответственно народа России и народа субъекта Российской Федерации), осуществляющими законодательную власть» ^[11]. Поэтому в силу самой своей сущности не могут формироваться способами, не предполагающими наделение их членов властными полномочиями непосредственно народом. Во-вторых, на каждом уровне публичной власти должны действовать избираемые субъекты публичной власти, обладающие существенными полномочиями и принимающие участие в определении состава других субъектов публичной власти данного уровня (прямо или посредством организационной активности лиц, наделённых данными субъектами публичной властью). Как отмечается в упомянутом Постановлении № 13-П, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, формируемый путём проведения выборов на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании, является «… полноправным органом народного представительства и потому принимает все государственно-властные решения, входящие в круг его полномочий, в том числе, следовательно, решение о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), выражая волю населения субъекта Российской Федерации, отстаивая его интересы» ^[12].

Следовательно, в логике действующего конституционно-правового регулирования и восприятия его названным субъектом конституционного контроля, Конституция РФ не предусматривает презумпции избираемости субъекта публичной власти, предполагает широкую свободу (законодателя) в определении пределов решения населением вопросов непосредственного наделения властными полномочиями субъектов публичной власти.

Второй конституционно обусловленной формой непосредственной демократии является референдум, под которым в конституционно-правовой практике понимается «всенародное голосование с целью выявления общественного мнения страны для принятия окончательного решения по к.-л. важному вопросу государственной или общественной жизни» ^[13]. Таким образом, на конституционном уровне закреплена возможность непосредственного решения народом вопросов содержательного характера.

Вопросы неабсолютности данной возможности являются важным аспектом конституционно-правового характера. С одной стороны, полагается, что соответствующая форма демократии является не во всех случаях эффективной с управленческих позиций, а её результаты в ряде случаев могут вступить в противоречие с действительными публичными интересами и даже коренными конституционными установками. С другой стороны, проведение референдумов в определённых ситуациях может исказить действительную волю народа в силу привходящих обстоятельств оперативного характера.

При этом сама по себе возможность установления соответствующих пределов, ограничений (самоограничений) на конституционном уровне не противоречит принципиальным конституционным установкам о народе как единственном источнике власти (ч.1 ст. 3 Конституции РФ), так как является формой реализации такой власти. Примерами таких ограничений являются специальные избирательные цензы для субъектов пассивного избирательного права (например, ч. 2 ст. 81 Конституции РФ), которые фактически ограничивают народ в избрании на эти должности лиц, не соответствующих данным требованиям.

Применительно к установлению содержательных пределов референдума на уровне Основных законов, сложилась достаточно широкая практика. В этой связи можно выделить несколько подходов. Первый состоит в прямом определении круга вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум ^[14]. Второй – в определении круга вопросов (сферы), которые могут быть вынесены на референдум ^[15]. Третий – в указании на доступность к разрешению на референдуме любых вопросов, за исключением прямо поименованных в конституции ^[16]. Четвёртый – в умолчании Конституции по соответствующему вопросу (такой подход реализован в российской Конституции).

Таким образом, актуальность имеет не сам по себе вопрос о возможности такого рода ограничений, а о его механизме и масштабе на уровне, прежде всего, подконституционного законодательства в рамках конкретных конституционно-правовых условий.

Конституция РФ прямо не устанавливает принципиальных ограничений в вопросе проведения референдума. При этом содержит ключевое организационное положение, в соответствии с которым «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ).

Исследуя вопрос об ограничении федеральным законодателем (а фактически органами государственной власти) круга вопросов, которые могут быть решены на референдуме, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 21 марта 2007 года №3-П указывает на то, что «в конституционном механизме осуществления народовластия средствами волеобразования и волеизъявления народа являются институты не только непосредственной, но и представительной демократии. Референдум, обеспечивающий непосредственное участие граждан в управлении делами государства и открытость процессов принятия политических решений, легитимируемых волей народа, не может подменять органы народного представительства. Данному выводу корреспондирует позиция Парламентской Ассамблеи Совета Европы, которая в Рекомендации 1704 (2005) от 29 апреля 2005 года обращает внимание на то, что прямая и представительная демократии дополняют друг друга, при этом референдумы не должны рассматриваться в качестве альтернативы парламентской демократии, ими не следует злоупотреблять, они не должны использоваться для подрыва легитимности и примата парламентов как законодательных органов и в обход принципа верховенства права (пункты 5 и 8)». Этот тезис является основанием для вывода о том, что «осуществляя правовое регулирование отношений, связанных с референдумом Российской Федерации, федеральный законодатель должен обеспечить такие условия и порядок их реализации, чтобы референдум не мог использоваться как институт, подменяющий иные институты непосредственной демократии, либо как противовес институтам представительной демократии, в том числе в нарушение исключительных прерогатив Федерального Собрания или других федеральных органов государственной власти, которые должны осуществляться в иных конституционно установленных формах законотворчества как способа принятия государственных решений» ^[17]. В свою очередь данный вывод приводит Конституционный Суд РФ к заключению о том, что федеральный законодатель может ограничивать круг вопросов референдума. В развитие правовой позиции Конституционного Суда РФ был существенно расширен круг вопросов, которые не могут выноситься на референдум за счёт пункта 10 соответствующего пункта, в котором указано на запрет проведения референдума по вопросам, отнесённым Конституцией РФ, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти. Как отмечает значительный круг авторов, такие изменения воспринимаются как фактически препятствующие проведению общероссийского референдума по актуальным вопросам общественного развития, так как все они относятся к компетенции органов государственной власти, а в отсутствие формальной определённости понятия исключительной компетенции, к соответствующим полномочиям могут быть фактически все полномочий федеральных органов государственной власти не только прямо предусмотренные Конституцией РФ, но и вытекающие из федеральных конституционных законов. Как отмечает С.А. Авакьян, «если по ст. 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ, с введением указанного п. 10 получается наоборот: не народ становится источником власти, а орган, принимающий законы, становится источником власти народа, поскольку именно он определяет, что народу разрешено решать на референдуме. В ч.4 ст. 3 Конституции РФ говорится: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону». По существу, парламент названным выше п.10 присвоил себе и власть народа, и право определять параметры властной деятельности народа. … Отсюда - более общий и вместе с тем более принципиальный вопрос: определение возможностей референдума как высшего проявления народовластия через полномочия органов государственной власти по принципу «То, что не отнесено к ведению государственных органов, может быть предметом референдума», абсолютно неправильно. История даёт много примеров из практики разных стран, когда вопросы, которые могли быть решены компетентным государственным органом, как раз и предлагались на референдум. Почему? Потому, во-первых, что референдум – высшее проявление народовластия и в этом плане ему нельзя запретить решать вопрос, который в иной обстановке разрешил бы сам орган; во-вторых, ещё и потому, что компетентный орган в силу важности проблемы обращается к мудрости народа, желая получить его (народа) исторический ответ на соответствующий вопрос» ^[18].

Анализ конституционного текста позволяет сделать вывод о том, что предусматривая референдум в качестве одной из высших форм именно непосредственного выражения власти народа, конституционный законодатель не характеризует соотношения соответствующей формы реализации власти с формами представительной демократии. Конституция РФ не определяет его содержательных пределов. Формально юридически это может привести и к такому предположению, что в силу предусмотренных Конституцией формально неограниченных законодательных полномочий в этой связи законодатель может самостоятельно определять круг соответствующих вопросов. Однако, место в системе Конституции РФ («Основы конституционного строя»), соответствующий порядок решения ключевого вопроса правового порядка (принятие Конституции) таким способом указывают на ошибочность такого подхода. В связи с этим, для решения вопроса о допустимом на законодательном уровне определении содержательных пределов референдума необходимо исходить из установления соответствующих конкретных конституционных оснований к каждому соответствующему вопросу. В такой логике (в части конкретных вопросов об относимости к вопросам референдума вопросов о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации, если не брать его общие, широкие выводы) изложено Постановление Конституционного Суда РФ от 21.03.2007 № 3-П ^[19].

На исключение из круга вопросов референдума может, в частности, указывать отнесение того или иного вопроса к исключительной компетенции другого института прямой или представительной демократии. (Соответствующим примером может выступить конституционное положение об осуществлении правосудия только судом – ч. 1 ст. 118 Конституции РФ). В то же время важно отметить, что само по себе отнесение того или иного вопроса к компетенции органа публичной власти не свидетельствует об исключительности такого полномочия по отношению к референдуму, так как референдумы не ограничиваются обязательными их случаями (когда вопрос в принципе или в сложившейся ситуации объективно не относится к полномочиям органа публичной власти), а могут быть реализованы и в форме инициативных референдумов (когда вопрос при наличии компетентного органа выносится на рассмотрение посредством референдума).

Таким образом, действуя в конституционном поле, при решении вопроса о допустимости неконституционного ограничения содержательных пределов референдума, необходимо учитывать наличие конституционных оснований для соответствующих ограничений.

В то же время, что касается в целом ограничений референдума, носящих организационный характер (например, сроки, периоды, исключающие проведение референдума), то их установление в целом не противоречит конституционным нормам, поскольку они не делают проведение референдума невозможным, не устанавливают для него чрезмерных и неустранимых препятствий, а в ряде случаев способствуют выявлению действительной воли народа по действительно значимым для общества вопросам.

Говоря о пределах непосредственной демократии, необходимо учитывать также вопрос о назначении его форм, что соотносится также с аспектом их конкуренции. В данном контексте значение конституционных положений о народе как источнике власти и основополагающих форм непосредственной реализации такой власти – референдуме и свободных выборах состоит не только в прямом указании на конкретные возможности осуществления народовластия, но и (в системе с иными нормами конституции) предопределяет формы принятия народом юридически значимых решений. То есть несёт и определённый ограничительный аспект применительно к выбору народом формы осуществления власти с точки зрения процедуры. Сущность такого ограничения состоит в невозможности наделения властными полномочиями органов и должностных лиц народом вопреки выборам, либо преодоление решений референдума посредством иных форм непосредственной демократии, а в целом – запрет на подмену одних форм непосредственной демократии другими.

Конституционным Судом РФ применительно к этому сформулирована определённая практика. В частности, в Определении Конституционного Суда РФ от 14.02.2002 № 14-О обращается внимание на то, что «каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции Российской Федерации не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие – к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти» ^[20].

При этом в Постановлении от 7 июня 2000 года №10-П отмечается, что «федеральный законодатель должен учитывать вытекающее из статьи 3 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации соотношение форм (институтов) непосредственной демократии. Отзыв как одна из таких форм не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. Следовательно, законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам институт выборов. В силу этого облегченная процедура отзыва недопустима. В условиях свободных выборов может иметь место избрание соответствующего должностного лица голосами меньшинства от общего числа зарегистрированных избирателей. Без установления дополнительных, более строгих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами отзыв может быть осуществлен голосами граждан, также составляющих меньшинство, но голосовавших на выборах против избрания данного лица. Во избежание этого законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании. В силу закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов демократического правового государства, в том числе принципов идеологического и политического многообразия, многопартийности (ст. 13, ч. 1,2 и 3), а также поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не связано императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке» ^[21]. Таким образом, выявлен запрет на реализацию власти народа в форме неограниченной возможности лишать полномочий лиц, ранее избранных на те или иные должности, преодолевая таким образом результаты одной из высших форм выражения власти народа – свободных выборов.

В целом, нужно отметить, что эффективная реализация конституционно заданных целей публичной власти требует тонкой настройки его механизма. Такая настройка не исключает определённого самоограничения народа в осуществлении власти в тех или иных формах. В то же время, для выводов о наличии соответствующих ограничений необходимо установление конкретных конституционно правовых оснований. В противном случае фактически отрицается конститутивный организационный принцип российского государства – статус народа как единственного источника власти.