Regulation of international activity of the modern multinational corporations

Karpovich Oleg Gennad'evich Doctor of Politics Deputy Director of the Insitute, Institue of Stategic Research and Forecasting of the People's Friendship University of Russia 101000, Russia, Moscow, Mikluho-Maklaya Street 6 karpovich40@mail.ru Other publications by this author

В современном мире нарастающая экспансия транснациональных корпораций (далее - ТНК) является одной из наиболее опасных угроз международной безопасности, которая подрывает основы существующего государство-ориентированного миропорядка. По мнению В. Самофалова, «именно ТНК фактически решают вопросы нового экономического и политического передела мира, стоят на грани создания мирового наднационального правительства» ^[1]. Убедительным свидетельством той роли, которую играют транснациональные корпорации в мировой политике и экономике, а также – опасности, проистекающей из их возможного вмешательства во внутренние дела наций-государств, стало создание при ООН Центра и Комиссии ООН по ТНК, обсуждение различных аспектов международной (политической и экономической) деятельности транснациональной корпораций, как на уровне отдельных стран, так и на уровне комиссариатов и иных специализированных подразделений ООН.

Как отмечает И.Г. Малиновская, «в 1974 году, исходя из инициативы развивающихся стран, Экономическим и социальным советом ООН (ЭКОСОР) на 57 сессии была принята резолюция, которой было создано Комиссию ООН по ТНК и ее вспомогательную институцию – Центр ООН по ТНК. Главным заданием деятельности Комиссии была разработка проекта Кодекса поведения транснациональных корпораций» ^[2]. Вместе с тем, эта нормотворческая инициатива, безусловно, очень полезная в деле регулирования и контроля деятельности ТНК, не получила своего окончательного оформления: «не смотря на то, что уже в 1978 году был создан драфт-проект Кодекса, представленный на рассмотрение в ООН для дальнейшего утверждения, до настоящего времени ни Кодекс, ни даже сам проект не были приняты окончательно» ^[2]. Таким образом, Кодекс поведения транснациональных корпораций в настоящее время не имеет по отношению к ТНК обязывающей силы, хотя и признается многими ТНК как документ, достойный внимания.

С 1993 года контролем и регулированием международной деятельности ТНК занимается ЮНКТАД (в 1993 году Центр по ТНК перешел по эгиду ЮНКТАД - «Конференции ООН по торговле и развитию», являющуюся органом Генеральной Ассамблеи ООН). По мнению О.И. Шевцовой, именно с деятельностью этого органа связано «появление ключевых источников информации по ТНК, в том числе ежегодных докладов по мировым инвестициям» ^[3]. Ученый отмечает, что «в самом начале работы Центра ООН по ТНК основной целью международного сотрудничества в этой сфере было установление контроля за корпорациями; начиная с 1980-х гг. фокус работы Центра сместился в сторону исследования положительных результатов деятельности ТНК, а также привлечения прямых иностранных инвестиций и максимального извлечения из них выгоды» ^[3]. То есть, функции ЮНКТАД не сводятся только к ограничению форм и методов, применяемых ТНК в своей  международной деятельности, но и носят стимулирующий характер, направляющий сотрудничество между ТНК и государственными акторами МО в конструктивное русло. В результате, как указывает Е.А. Мельников, «эволюция взаимоотношений ТНК и принимающих стран претерпела ряд серьезных изменений, в результате которых  была выработана кооперационная, взаимовыгодная основа для равноправного и позитивного сотрудничества» ^[4]. По мнению автора, изменения коснулись стратегий как наций-государств, так и самих ТНК: с одной стороны, «изменились стратегии поведения ТНК' от чрезмерного стремления ТНК к получению односторонних преимуществ в принимающих странах, которое привело уже в начале 1970-х годов к обострению конфликта "нации-корпорации" до реализации стратегий кооперации и совместной деятельности»; с другой стороны, «поменялось отношение принимающих стран к ТНК: от агрессивного налогообложения и национализации прямых инвестиций и практики экспроприации иностранных активов до жесткой международной конкуренции за привлечение ТНК в страну» ^[4].

Г.К. Дмитриева, один из ведущих отечественных специалистов в сфере международного частного права, выделяет три уровня нормативно-правового регулирования деятельности транснациональных корпораций: «внутреннее законодательство, двусторонние и многосторонние соглашения» ^[5].

На первом уровне – национально-государственном – деятельность зарубежных филиалов ТНК регулирует национальное законодательство страны пребывания, в юрисдикции которой они (филиалы) находятся.

Второй уровень регулирования международной деятельности ТНК составляют «двусторонние инвестиционные соглашения, которые заключаются между заинтересованными государствами» ^[5]. Причем этих соглашений между МПМО, государствами и ТНК на сегодняшний день подписано уже довольно много; вместе с тем, в научной литературе подобного рода международным договорам дается оценка, явно неоднозначная. По мнению Г.К. Дмитриевой, в данных договорах явно прослеживается «тенденция к унификации содержащихся в них норм», которая «подтверждается наличием большого числа соглашений, содержащих часто аналогичные, хотя и не идентичные нормы» ^[5]. Эксперты ООН отмечают также применение в отношениях между государствами, МПМО и ТНК принципа международного обычая, перенесения этой международно-правовой практики на сферу, фактически, государственно-частного партнерства, воспринимая это как позитивное явление, существенно расширяющее практику наций-государств и, в значительной мере, содействующее развитию международного сотрудничества.

Вместе с тем, в этой форме регулирования деятельности ТНК есть и спорные моменты: так, по мнению В.В. Наталухи, «наименее развитые страны, нуждающиеся в притоке инвестиций, заключают подобные соглашения непосредственно с ТНК, тем самым предоставляя широкие льготы для иностранного капитала» ^[6]. Ученый считает, что таким образом фактически «закрепляется неравенство сторон» и «подрывается стабильность международных экономических отношений» ^[6]. Тем не менее, заключение двусторонних договоров между ТНК и страной базирования или принимающей стороной является распространенным способом регулирования международной деятельности ТНК.

Третьим уровнем регулирования международной деятельности ТНК выступают многосторонние международные договоры, которые, в зависимости от числа участников, делятся на универсальные, региональные и субрегиональные. Как справедливо отмечает М. Шимаи, «возрастающая роль транснационального сектора в мировой экономике выливается в попытки заключения именно многосторонних международных соглашений»; некоторые из них, по мнению автора, «касающиеся многосторонних гарантий инвестиций, расширения прав на интеллектуальную собственность, открытия сферы услуг для ПИИ, отмены национальных дискриминационных мер, направленных против иностранных компаний, служат интересам ТНК» ^[7]. Вместе с тем, М. Шимаи утверждает, что одновременно и нации-государства «наращивают свои коллективные усилия с целью заключить многосторонние соглашения, призванные оградить их от определенных видов деятельности ТНК и содействовать более четкому формулированию взаимных обязательств» ^[7]. То есть, этот процесс носит обоюдный характер.

Универсальное регулирование деятельности ТНК  «предпринимается под эгидой ООН на основании рекомендаций специально созданных органов – Межправительственной Комиссии по ТНК и Центра по ТНК» ^[5]. К инструментам подобного рода регулирования относятся нормативные акты, такие как разработанный в 1975 году Кодекс поведения ТНК, положения которого «запрещают применять дискриминационные меры в отношении партнера, закрепляют обязанности ТНК содействовать развитию научно-технического потенциала принимающей страны, предоставлять отчеты о своей деятельности, соблюдать требования финан­сового и налогового характера ^[5]. Однако этот Кодекс до сих пор не принят. Причину этого В.В. Наталуха (1984) видел в «расхожде­ниях между позициями основных групп участников переговоров по вопросам определения ТНК; соотношении между обязательствами ТНК и государств; возможностях предоставления национального режима филиалам иностранных ТНК; применении обычного международного права в отношении деятельности ТНК; правилах национализации имущества ТНК; юрисдикции при урегулировании споров» ^[6]. По мнению Т.Г. Малиновской (2016), «основной проблемой во время принятия проекта Кодекса являются противоречия, которые возникают между странами, в которых расположены материнские компания ТНК – или развитые страны – и Группой 77 – т.е. странами, которые развиваются, обычно именно они являются странами-реципиентами дочерних компаний транснациональных корпораций» ^[2]. По мнению эксперта, «в то время, как развитые страны пытаются регламентировать обязанности принимающих стран, оградив свои компании от влияния внутреннего законодательства; страны, которые развиваются, наоборот, стараются ввести максимальное количество обязательств для ТНК» ^[2]. Таким образом, резюмирует И.Г. Малиновская, «для развитых стран стоит задача защитить свой капитал, инвестированный в ТНК, или обезопасить частную собственность; страны из Группы 77 намерены защитить свой суверенитет от посягательств со стороны ТНК» ^[8]. Если развивающиеся страны настаивают на том, чтобы нормы Кодекса поведения ТНК носили для транснациональных корпораций императивный (безусловно обязывающий) характер и содержать обязательства по отношению к принимающим странам, то страны базирования ТНК, заинтересованные в еще более тесном сближении со своими «домашними» корпорациями и способствующие (в отдельных случаях) их внешнеэкономической и внешнеполитической экспансии, напротив, настаивают на включение в соответствующие статьи Кодека поведения ТНК взаимных обязательств между ТНК и их партнерами из числа наций-государств. Кроме того, в текущей редакции Кодекса отсутствуют санкции за нарушение содержащихся в нем норм и, как следствие, не прописан международный механизм их применения, что придает нормам Кодекса рекомендательный характер.

Региональное регулирование международной деятельности транснациональных корпораций  осуществляется в рамках ЕС, ОЭСР (Организации экономического сотрудничества и развития), ЛАЭС (Латиноамериканской экономической системы), СНГ и ряда других организаций. Так, в 1976 году «приняты «Руководящие принципы для многонациональных предприятий ОЭСР», касавшиеся различных аспектов деятельности ТНК (обнародование информации, конкуренция и др.); принципы регулирования деятельности ТНК в ЕС сформулированы в докладе Комиссии ЕЭС «Многонациональные предприятия и законодательство сообщества» 1973 г.; позиция стран Латинской Америки по рассматриваемой проблеме была выражена в принципах, сформулированных на ХIХ сессии Экономической комиссии ООН, в которых содержались требования, предъявляемые к ТНК на территории принимающего государства» ^[8]. В этой связи Кулагин М.И. отмечает, что «принятые документы внесли позитивный вклад в сближение латиноамериканских стран, но не оказали практического воздействия на деятельность ТНК» ^[9]. Дальнейшее развитие нормотворчества в сфере регионального регулирования деятельности ТНК происходило в процессе разработки и принятия двух решений странами-участниками «Андского пакта» («Андского общего рынка», куда входят такие страны, как Колумбия, Венесуэла, Боливия, Эквадор, Перу и Чили) – Решения №220 «Общий режим использования иностранного капитала, товарных знаков, патентов и лицензий» и Решение № 46 «Режим многонациональных предприятий и регулирование использования субрегионального капитала», направленных на защиту интересов региональных государств ^[10]. Так, Решение №46 создало правовую основу для создания латиноамериканскими странами собственных многонациональных корпораций, основная задача которых заключалась в содействии региональной интеграции и недопущении проникновения на рынки нерегиональных игроков («международного капитала»).

Как указывает Б.И. Осминин, особую опасность в международной деятельности ТНК представляет коррупция. Именно поэтому «развивающимися государствами в рамках ООН было инициировано создание специальной группы экспертов по ТНК для изучения их роли в современной экономической и политической жизни; с учетом доклада группы экспертов на 57-й сессии ЭКОСОС в 1974 г. были созданы Центр ООН по транснациональным корпорациям, учреждены также Комиссия ООН по транснациональным корпорациям, Отдел международных инвестиций, транснациональных корпораций и технологии ЮНКТАД, Комиссия по международным инвестициям и транснациональным корпорациям Совета по торговле и развитию ЮНКТАД» и др. ^[10] Перед этими органами, по мнению ученого, были поставлены задачи «выработки норм и правил международно-правового регулирования деятельности транснациональных корпораций, разработки кодексов поведения; выработки единообразных норм, регулирующих иностранные инвестиции; выявления последствий взаимодействия прямых иностранных инвестиций с развитием конкуренции в принимающих их странах» ^[11][12][13]. В значительной мере эти задачи были выполнены, что сформировало международно-правовую систему регулирование и контроля деятельности ТНК. Так, ЮНКТАД в постоянном режиме ведет мониторинг международной деятельности ТНК и ежегодно публикует отчет о результатах этой деятельности – «Отчет об иностранных инвестициях», в котором, в том числе, дается оценка темпам и динамике экономической и политической экспансии ТНК, а также результатам их деятельности и степени влияния ТНК на мировые политические процессы.

В 1976 году страны – члены ОЭСР приняли «Декларацию о принципах международного инвестирования и деятельности многонациональных корпораций», которая определила основные требования к зарубежной деятельности ТНК: «максимальный учет политики стран, в которых они действуют, содействие социально-экономическому развитию принимающих стран, соблюдения в своей деятельности национального законодательства, прав человека и др.; в обновленной версии этой декларации – в редакции 2000 года – присутствуют  «более жесткие экологические требования к деятельности иностранных филиалов ТНК» ^[14]. Сегодня требования, предъявляемые ТНК со стороны государств и МПМО, включают в себя следующие позиции: безусловное уважение суверенитета принимающих стран и соблюдение местных законов, постановлений и предписаний; уважение прав человека и его основных свобод; безусловный запрет на вмешательство во внутренние дела суверенных государств путем прямого или косвенного участия в политической деятельности; уважение местных традиций, обычаев и ценностей; соответствие фактической деятельности в стране пребывания публично декларируемым ТНК целям и задачам; неучастие в коррупционных схемах в экономике и политике. Все это представляется довольно разумным, если бы не одно «но»:  реальных правовых механизмов, способных заставить ТНК выполнять все эти требования под угрозой санкций, в международном праве нет; любые разработки в этой области, особенно в части санкционных механизмов и процедур, блокируются лоббистами все тех же ТНК.

По мнению М.М. Лебедевой, «первым официальным свидетельством роли ТНК как участников мировой политики стал Глобальный договор ООН (UN Global Compact), разработанный в 2000 г. генеральным секретарем ООН Кофи Аннаном»; этот договор «призывает транснациональные корпорации соблюдать определенные нормы поведения на международной арене (своеобразный устав ООН для корпораций)» ^[14]. Несмотря на то, что «измерить влияние компаний в цифрах очень сложно», по мнению М.М. Лебедевой, существуют «примеры, спорить с которыми трудно: например, БРИКС - это организация, которая была создана государствами под влиянием идеи компании Goldman Sachs» ^[15].

Глобальный договор сегодня является «крупнейшей площадкой по сотрудничеству ООН и ТНК по вопросам защиты прав общества, по проблемам коррупционной борьбы, защите окружающей среды, трудовых взаимоотношений» ^[15]. Основные цели, преследуемые Глобальным договором, сформулированы в так называемой «Декларации Тысячелетия» и в десяти принципах, содержащихся в тексте самого Договора. При этом, одной из главных угроз, сдерживающих глобальное развитие и подрывающих устойчивость рынка, наравне с такими факторами как коррупция и транснациональная преступность, признаются «административные барьеры» со стороны национальных правительств, препятствующих ТНК в их наднациональной деятельности. Для облегчения сотрудничества национальных правительств с вертикально интегрированными корпорациями (большинство ТНК имеет именно такую структуру) ^[16][17], «структура Глобального договора организована по сетевому принципу, а не по иерархическому, что влияет на анализ ее работы» ^[15].

Помимо Глобального договора, существуют и другие документы, регламентирующие сотрудничество ТНК и национальных правительств на различных уровнях: так, в 2000 году «Организация экономического сотрудничества и развития выявила «Основные принципы деятельности транснациональных корпораций» - документ, являющийся набором добровольных пожеланий, носящих декларативный характер и ориентированных на увеличение ответственности корпораций»; главные принципы взаимодействия государства и корпораций нашли свое юридическое оформление в «Хартии правильных действий государственно-частного диалога по развитию частного сектора», принятой в 2006 году в Париже при содействии Всемирного банка и Центра ОЭСР по развитию; под  влиянием темпов развития государственно-частного партнерства,стремясь оперативно учесть эти тенденции, бывший  генеральный секретарь ООН Кофи Аннан в 2000 году подписал «Основные принципы сотрудничества ООН и бизнес сообщества» ^[15]. В этом же году был учрежден «Глобальный договор Организации Объединенных Наций» («Global compaсt»), представляющий «основу для взаимодействия государства и ТНК по проблемам развития, включая вопросы социальной и корпоративной ответственности ^[15][18]. Однако, несмотря на значительный прогресс в нормотворческой деятельности, ТНК по-прежнему остаются объектом, в значительной мере не подверженным действию существующих сегодня инструментов международного регулирования.

Вмешательство ТНК во внешнюю и внутреннюю политику наций-государств строжайше запрещено как на национальном, так и на международном уровнях, такого рода нормы явным образом прописаны в «Кодексе поведения ТНК» и в «Глобальном договоре». Вместе с тем, вмешательство ТНК в эти сферы все же присутствует, хотя и не в прямом (в основном, в косвенном или опосредованном) виде: с помощью инструментов лоббирования (как легального, так и нелегального), политического рейдерства, а также путем участия в выработке государственных решений – на базе принадлежащих ТНК или связанных с ними «мозговых центров» или «фабрик мысли». Отдельно следует отметить роль транснациональных ЧВК, ведущих себя в мировой политике как типичные ТНК.

В свою очередь, национальные государства стремятся поставить международную деятельность ТНК под свой контроль: по их мнению, ТНК, не обладающие суверенитетом, располагаются в иерархии акторов на существенно более нижних уровнях, чем классические нации-государства, и должны рассматриваться не как субъект, а, скорее, как объект государственного (или межгосударственного) регулирования. Вместе с тем, следует отметить, что существующие формы и методы нормативно-правового регулирования международной деятельности современных транснациональных корпораций не могут быть признаны эффективными и полностью решающими проблему подконтрольности политической деятельности ТНК. Причина этого – одна: дело в том, что большинство из предпринимаемых национальными государствами и МПМО мер сводится к побуждению ТНК к заключению с национальными государствами своего рода соглашений и договоров, носящих, в основном, декларативный характер и призывающих ТНК не злоупотреблять политической властью и функциями, оказавшимися в их распоряжении. Указанные договоры и соглашения (такие как «Глобальный договор» ООН или «Кодекс поведения ТНК») не содержат норм, обязательных к исполнению – в основном, указания, содержащиеся в подобного рода международных документах, носят преимущественно рекомендательный (по отношению к ТНК) характер, зависят от доброй воли собственников ТНК. Кроме того, в указанных договорах и соглашениях отсутствуют санкции за нарушение содержащихся в них норм и, как следствие, не прописан международный механизм их применения, что позволяет ТНК их игнорировать.

ТНК – это порождения глобализации и транснационализации, они способствуют формированию системы глобального управления, которая сегодня конкурирует с модифицированной и осовремененной Вестфальской системой международных отношений. ТНК несут в мировую политику принципы и инструменты именно глобального управления, вытесняют национальные интересы собственными – транснациональными корпоративными, что не всегда воспринимается положительно нациями-государствами, поскольку для государств установление глобального управления несет в себе вполне реальную угрозу потери суверенитета и утрату территориальной целостности (через «стирание» государственных границ, полностью утрачивающих свое значение в системе открытого глобального общества). В этом плане можно утверждать, что влияние ТНК на мировую политику и происходящие в ней процессы зависит от степени глобализованности мира и существенно усиливается в периоды наибольших успехов глобализационных процессов. Соответственно, политическая роль и значение ТНК отходят на второй план при формировании новой модели миропорядка – многополярного, биполярного либо иного, в котором главными акторами выступают все те же вестфальские нации-государства.