Impact of the Constitution of the Russian Federation upon development of the constitutional-legal institutions and formation of conflict of laws

Starodubtseva Inna PhD in Law Docent, the department of Constitutional Law of Russia and Foreign Countries, Voronezh State University 394052, Russia, Voronezh, Lenina Street 10 a, office #712 Starodubtseva_i@mail.ru Other publications by this author

Конституция Российской Федерации как основной закон государства играет главную роль в правовой системе, воздействует на нее по многим аспектам, одним из которых является построение отраслей права и законодательства, создающее стабильность регулирования наиболее важных общественных отношений. Она позволяет развивать существующие отрасли и прогнозировать возникновение новых исходя из конституционных норм и презумпций. Ученые отмечают, что вопрос о том, каким образом возникают и формируются новые отрасли, подотрасли и институты, остается недостаточно исследованным в теоретическом плане. Не менее значимым представляется вопрос, когда и почему есть основания считать, что сформулирована новая отрасль или возник новый институт^[1]. В настоящее время в российской юридической науке обосновывается формирование новых отраслей права: коллизионное право^[2], экономическое право^[3]. В основе предлагаемых моделей новых отраслей права лежат конституционные нормы.

Основные направления влияния Конституции Российской Федерации на развитие конституционного права.

Наибольшее влияние среди сформировавшихся отраслей права Конституция Российской Федерации оказывает на конституционное право. Такое воздействие проявляется по следующим направлениям:

а) непосредственное регулирование общественных отношений нормами Конституции Российской Федерации;

б) закрепление конституционных принципов как базовых начал, лежащих в основе правового регулирования;

в) формулирование конституционных презумпций как предположений, вытекающих из конституционных норм^[4].

Ю.А. Тихомиров справедливо отмечает: «досадно, что и в прошлые годы, и сейчас мало внимания уделяется анализу такой фундаментальной проблемы как роль конституции в развитии правовой системы, отраслей права и законодательства»^[5].

Можно выделить два вектора влияния Конституции Российской Федерации на развитие конституционного права на современном этапе:

1) позитивное влияние, проявляющееся в конституционном определении направлений развития конституционного права на основе принципов, заложенных в Конституции Российской Федерации;

2) недостаточное влияние, влекущее негативный аспект – противоречие законодательства Конституции Российской Федерации, что ежегодно подтверждается решениями Конституционного Суда Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации оказывает существенное позитивное влияние на конституционное право, наиболее значительное, по нашему мнению, проявилось на следующие институты:

а) конституционный контроль - учреждение и деятельность Конституционного Суда Российской Федерации, направленная на охрану Конституции и устранение коллизий между Конституцией Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами;

б) институт омбудсмена – его возникновение и развитие на федеральном уровне (общего и специализированных) и в субъектах Российской Федерации;

в) парламентские расследования - формирование законодательства о парламентском расследовании: принят Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»^[6] и во многих субъектах Российской Федерации также приняты соответствующие законы (Республике Дагестан^[7], Кабардино-Балкарской Республике^[8], Карачаево-Черкесской Республике^[9], Чеченской Республике^[10], Архангельской области^[11], Брянской области^[12], Воронежской области^[13] и др.).

Недостаточность влияния Конституции Российской Федерации проявляется в следующих сферах общественных отношений:

1. Постоянное изменение избирательной системы для выборов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации, к сожалению, не указывается избирательная система для выборов депутатов Государственной Думы, что порождает частые изменения федерального законодательства в этой части и, соответственно, допускаются широкие возможности «правящей» партии. По нашему мнению, при изменении Конституции Российской Федерации следует в ней непосредственно закрепить избирательную систему (смешанная система в наибольшей мере соответствовала бы и развитию партийной системы, и интересам беспартийной части избирателей). Избранный по пропорциональной системе парламент отражает интересы народа и является подлинно представительным органом только в случае, когда многие граждане государства являются членами партий и поддерживают их программы. Однако в России в партиях состоит небольшой процент населения, и только они могут реализовать свое право быть избранными в Государственную Думу при условии, что будут включены в список соответствующей партии. Большинство же граждан лишены такого права. Поэтому можно говорить о коллизии между юридически провозглашенным конституционным правом быть избранным депутатом Государственной Думы и возможностью его реализации для подавляющего большинства граждан России.

2. Ограничения пассивного избирательного права граждан Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации используются два подхода к ограничению прав и свобод граждан. Во-первых, предусматривается общая норма о возможности ограничения прав федеральными законами только в той мере, в какой это необходимо для защиты важнейших конституционных ценностей, указанных в ч. 3 ст. 55: основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Во-вторых, в ч. 3 ст. 32 сразу устанавливаются конкретные ограничения права избирать и быть избранными двух категорий граждан: признанных судом недееспособными и содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Указанная статья Конституции Российской Федерации не предусматривает возможности лишения избирательных прав иных категорий граждан. Затруднительно однозначно ответить на вопрос о соотношении двух вышеуказанных конституционных способов ограничения прав и свобод: возможно ли дополнительное ограничение в федеральном законе тех прав, которые уже ограничены в Конституции Российской Федерации и их перечень является исчерпывающим. По нашему мнению, федеральными законами недопустимо ограничивать избирательные права иных категорий граждан России^[14]. Однако, законодательство развивается по другому пути. Ограничения пассивного избирательного права дополнительно к конституционным устанавливаются Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в ст. 4 которого фактически лишались пассивного избирательного права граждане Российской Федерации, осужденные когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, за исключением случаев, когда в соответствии с новым уголовным законом эти деяния не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями (такая редакция с мая 2012 г.^[15], до этого была более «мягкая»: осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления). Однако, указанная норма в октябре 2013 г. признана Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующей Конституции Российской Федерации в той мере, в какой им установлено бессрочное и недифференцированное ограничение пассивного избирательного права в отношении граждан Российской Федерации, осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений^[16].

3. Регулирование порядка проведения публичных мероприятий: собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования.

Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в 2012 г. был «ужесточен» в части порядка проведения публичных мероприятий и ответственности за нарушения закона при их проведении^[17]. А в 2013 г. указанный закон проверил Конституционный Суд Российской Федерации и признал его частично не соответствующим Конституции Российской Федерации (в части наступления гражданско-правовой ответственности организатора публичного мероприятия за вред, причиненный участниками публичного мероприятия, вне зависимости от проявления им надлежащей заботы о поддержании общественного порядка и отсутствии его вины в причинении вреда, наделения органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации определять единые специально отведенные места для проведения публичных мероприятий, минимальных размеров штрафов и др.)^[18].

4. Расширение конституционных полномочий Президента Российской Федерации в части формирования органов государственной власти в федеральных законах.

Конституция Российской Федерации не содержит нормы, позволяющей устанавливать дополнительные полномочия главы государства в федеральных законах, но это происходит. Так, с 2009 г. Президенту Российской Федерации предоставлено право вносить в Совет Федерации кандидатуры на должности Председателя и заместителей Председателя Конституционного Суда Российской Федерации^[19] (ранее просто судей), а с 2013 г. – Председателя и заместителя Счетной Палаты Российской Федерации, ее аудиторов^[20].

Недостаточность воздействия Конституции Российской Федерации на конституционное право и правовую систему в целом проявляется в нарушении системных связей в виде необходимости:

а) соответствия Конституции Российской Федерации федеральных законов, что приводит к «разрыву» между конституционными правами и свободами личности и их необоснованному ограничению нормами федеральных законов (не только в конституционном праве, но в других отраслях);

б) взаимосвязей между государственной властью и гражданами (отсутствие реальной возможности у граждан влиять на принятие решений, недостаточная «обратная связь» от общества к органам государственной власти);

в) соблюдения меры регламентации общественных отношений: уровень законодательного регулирования зачастую превышается (избирательное законодательство, о свободе передвижения, публичных мероприятиях и др.) и ценность закона как основного регулятора снижается;

г) институционального обеспечения действия Конституции Российской Федерации.

Влияния Конституции Российской Федерации на формирование коллизионного права.

Для повышения роли Конституции Российской Федерации в регулировании общественных отношений необходимо законодательно предусматривать механизмы предотвращения, выявления и разрешения юридических коллизий. Это возможно сделать в рамках коллизионного права как отрасли права, идея формирования которого была предложена Ю.А. Тихомировым^[21] и разрабатывается автором настоящей статьи^[22]. Коллизионное право относится к отраслям, формирование которых возможно на базе конституционных норм.

С целью системного регулирования сферы общественных отношений, связанных с предотвращением и разрешением юридических коллизий, на базе Конституции Российской Федерации предлагается формирование коллизионного права как комплексной отрасли российского права, регулирующей общественные отношения, связанные с юридическими коллизиями в правовой системе (объект воздействия), складывающиеся в процессе ее функционирования с целью достижения согласованности, предотвращения и устранения последствий системных нарушений.

Исследование Конституции Российской Федерации позволило выделить следующие конституционные инструменты, влияющие на формирование коллизионного права. К ним отнесены 3 вида конституционных регуляторов:

1) конституционные нормы, прямо предусматривающие:

- федеральное коллизионное право как предмет ведения Российской Федерации;

- конкретные способы разрешения коллизий (согласительные процедуры, приостановление и отмена нормативных правовых актов Президентом Российской Федерации, разрешение коллизий Конституционным Судом Российской Федерации, коллизионные нормы);

2) конституционные принципы коллизионного права как основные начала и юридические приоритеты, которые должны лежать в основе предупреждения и разрешения коллизий: приоритет прав и свобод человека; приоритет федерального законодательства при соблюдении прав субъектов Российской Федерации; независимость арбитров, разрешающих споры; конституционность и законность;

3) конституционные презумпции как вытекающие из конституционных норм предположения.

По нашему мнению, можно выделить конституционную презумпцию правового регулирования механизмов предотвращения и устранения нарушений Конституции Российской Федерации как косвенно закрепленное в конституционных нормах предположение о том, что для обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов требуется системное правовое регулирование сферы воздействия на юридические коллизии путем формирования коллизионного права. Данную презумпцию можно охарактеризовать как правовую (вытекает из положений Конституции Российской Федерации), косвенно закрепленную в Конституции Российской Федерации, являющуюся базовой для формирования коллизионного права как комплексной отрасли права.

Указанная конституционная презумпция вытекает из следующих конституционных норм: а) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов; б) соотношение юридической силы нормативных правовых актов; в) обеспечение соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам как предмет совместного ведения. Указанные нормы во взаимосвязи позволяют предположить необходимость системного правового регулирования механизмов предотвращения и устранения нарушений Конституции Российской Федерации в виде коллизий, пробелов, недостаточно эффективного правоприменения, для чего предлагается формирование коллизионного права.

Предметом коллизионного права являются общественные отношения, связанные с воздействием на юридические коллизии и обусловленные цикличностью развития коллизионной ситуации, что требует воздействия на юридические коллизии на каждой стадии и обусловливает формирование следующих институтов коллизионного права:

1) предотвращение юридических коллизий (с целью их предвидеть и не допустить);

2) выявление юридических коллизий (если не удалось предотвратить, выявление может совпадать со стадией предотвращения на этапе проектирования);

3) разрешение юридических коллизий (внесудебные и судебные процедуры);

4) применение мер ответственности к участникам коллизионных отношений.

В основе каждого института коллизионного права лежат нормы конституционного права, дополняемые нормами иных отраслей, что и обусловливает моделирование коллизионного права как комплексной отрасли.

Указанная группа общественных отношений полностью не охватываются предметом ни одной из отраслей права (частично конституционным, административным, муниципальным правом, конституционным, гражданским, арбитражным процессами, или правовое регулирование отсутствует). Опережающая роль юридической науки позволяет разрабатывать модель новой отрасли права путем формулирования ее предмета, метода, структуры, источников. Активизация научной деятельности возникает в проблемных сферах, при неэффективности, противоречивости, частичном отсутствии правового регулирования. Научно обоснованная разработка модели коллизионного права как новой отрасли позволит дополнить комплекс источников для устранения негативных явлений в правовом регулировании и правоприменении.

Метод коллизионного права характеризуется комплексностью: преобладает императивный, используется диспозитивный, дополняется специфическим коллизионным методом регулирования через исполнение коллизионных принципов и норм.

Система источников коллизионного права классифицируются по различным основаниям: отраслям законодательства, методу правового регулирования, уровням нормативных правовых актов с точки зрения государственно-территориального устройства (федеральные и субъектов Российской Федерации).

Формирование коллизионного права как процесс образования новой комплексной отрасли российского права возможно путем прохождения следующих стадий:

а) обоснование необходимости создания коллизионного права как новой отрасли права исходя из объективного развития общественных отношений на базе конституционных норм;

б) определение предмета, метода и источников коллизионного права;

в) моделирование структуры коллизионного права как системы основных институтов;

г) принятие нормативных правовых актов, являющихся источниками коллизионного права.

Коллизионное право позволит обеспечить согласованное функционирование правовой системы за счет предотвращения и минимизации негативных последствий юридических коллизий, так как нормы моделируемой отрасли направлены на предотвращение и устранение внутрисистемных противоречий, а также повысить роль Конституции в регулировании общественных отношений.