北美国家、中国和印度可持续发展战略作为北极地区安全因素

Moreva Evgeniya L'vovna ORCID: 0000-0001-6355-7808 博士学位 民族学 俄罗斯联邦政府下属金融大学金融与产业政策研究所副所长 125167, Russia, Moscow, Leningradsky Prospekt, 49 elmoreva@fa.ru

Bekulova Suzanna Robertinovna ORCID: 0000-0003-1384-4694 俄罗斯联邦政府下属金融大学初级研究员 125993, Russia, Moscow, Leningradskii Prospekt, 49 suzi.94@mail.ru

Введение

Арктика, как объект современного внимания, представляет собой привлекательную и перспективную территорию для большого количества стран ^[1].

Значимость арктического пространства со временем возрастает. Среди причин повышения интереса к Арктике выделяют ее колоссальный ресурсный потенциал; транспортное значение Северного морского пути (СМП) для грузоперевозок и развития недропользования в арктической зоне; незавершённое оформление демаркации международных северных морских пространств и арктического шельфа; таяние льдов и вероятность освобождения части водного пространства Арктики ото льда для морской перевозки грузов и др ^[2].

Арктика из неперспективного «придатка» северных стран превратилась в одну из главных мировых точек притяжения, с которой связывают свое будущее не только арктические и приарктические страны, но и страны, географически отдаленные от Северного полушария – страны Восточной, Юго-Восточной и Южной Азии ^[3].

Соответственно, в настоящее время арктические стратегии активно разрабатывают и реализуют как арктические и приарктические страны, так и азиатские страны.

Главным стратегическим ориентиром в освоении Арктики остается обеспечение и поддержание национальной безопасности. Механизмы реализации собственных стратегий и программ в Арктическом регионе для целого ряда стран имеют схожие приоритетные ориентиры с пересекающимися интересами ^[1].

В условиях высокого значения Арктики для долгосрочного социально-эконмического развитии России актуален постоянный анализ зарубежных арктических стратегий для использования вновь возникающих условий повышения национальной безопасности, предупреждения негативных последствий реализации стратегий некоторых стран и поиска возможностей использования лучших зарубежных практик в России.

Для решения последних задач необходимо проанализировать политику и стратегии стран, активных в арктической повестке. В статье ^[4] авторами проанализированы арктические стратегии европейских государств. Цель работы состоит в анализе арктических стратегий США, Канады, Китая, и Индии на предмет соответствия их национальных интересов региональному (арктическому) и поиска возможностей использования их лучших практик обеспечения устойчивого развития в России.

Анализ государственной арктической политики США

В США государственную политику в отношении Арктики традиционно разрабатывают и проводят с учетом положения страны как органической части специфического трансграничного регионального пространства, обусловленного в конечном счете его экономико-географическими и природно-геологическими особенностями. Особое отношение к нему со стороны государства связано также с тем, что на американскую часть этого пространства приходятся большие пограничные территории и среды (в т.ч. водная и воздушная). Они сосредоточены по преимуществу в самом северном штате страны, - Аляске, - и прилегающих с севера территориях (не относящихся к России) в Чукотском море, (далее все они обозначаются общим термином, Аляска).

В последние десятилетия действие этих факторов все более дополняют эффекты происходящих климатических изменений. Потепление климата и таяние вечной мерзлоты открывают доступ ко многим ранее скрытым природным богатствам региона, позволяют увеличить масштабы их эксплуатации; способствуют более полному освоению и/или организации новых морских и иных каналов перевозок, увеличению грузопотоков, развитию транспорта.

Вместе с тем такие перемены угрожают нарушить и/или вовсе подорвать сложившиеся в Арктике хрупкие экосистемы, установившиеся уклады жизнедеятельности и условия работы не только субъектов национальных арктических территорий, но и других их стейкхолдеров.

Это заставляет правительство корректировать и развивать сложившиеся прежде направления арктической политики, все более ориентироваться на обеспечение в регионе устойчивости и трансграничное сотрудничество в рамках обеспечения национальной безопасности ^[5-6].

Не случайно, поэтому, в действующей сегодня Национальной стратегии в отношении Арктики (далее, Стратегия) характерные для приграничных территорий и ставшие традиционными акценты на обеспечение национальной безопасности дополняют установки на ответственный подход к управлению комплексным развитием региона: защиту его экологии, сохранение многих природных ресурсов, бережное отношение к культурным ценностям местного населения, их научное изучение и эффективное использование полученных результатов ^[7].

Это относится в первую очередь к такой составляющей Стратегии, как энергетическая безопасность. Сегодня ее обеспечение увязывают с улучшением информированности о состоянии нефтегазоносных районов и других богатых природными ископаемыми арктических территорий, своевременном предупреждении, выявлении и/или ликвидации неблагоприятных последствий хозяйственной и/или иной деятельности на суше, в воздухе и воде.

Эффективным средством достижения этого в Стратегии называют развитие международной кооперации. Прежде ее важность связывали с удаленностью многих арктических объектов, повышенными рисками и затратами на их изучение и/или использование. Сегодня эти основания усиливают увеличение числа заинтересованных в хозяйственном освоении региона лиц, - национальных и иностранных, - потребность в разработке и установлении эффективных в аспектах устойчивости норм их взаимодействия, документарном закреплении таких институтов, контроле за их соблюдением и т.п.

Закономерной, в связи с этим, стала активная поддержка США курса на обеспечение оснований для устойчивого развития арктического региона в рамках созданного его странами-участницами международных региональных организаций, - Арктического совета и других. В периоды руководства США этой организацией на повестки дня были поставлены вопросы анализа и оценки результатов воздействия изменений климата на состояние региона, безопасности водных пространств, предупреждение и преодоление последствия их загрязнения нефтью, сохранение биоразнообразия, устойчивое развитие в нем туризма и телемедицины, улучшение условий хозяйствования, в т.ч. благодаря развитию инновационных технологий, телекоммуникационной инфраструктуры и др. Важными результатами таких усилий называют заключение в 2017 г. Соглашения между Россией и США о развитии международного научного сотрудничества в Арктике, участие страны в реализации Соглашения о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике, Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике и др.

Одновременно с форсированием трансграничных связей в стране шел поиск подходящего управленческого и административно-хозяйственного инструментария для обеспечения устойчивого развития национальных арктических территорий. О серьезных трудностях, сопровождающих этот процесс, свидетельствуют многочисленные политические и экономические дискуссии по поводу разработки, принятия и претворения в жизнь положений документов, обеспечивающих исполнение Стратегии и ее развитие. Характерными примерами тому стали дебаты по поводу Плана реализации Стратегии, определяющего конкретные меры по ее исполнению и ответственные за их реализацию министерства (2014); Указа об усилении координации национальных усилий в отношении Арктики, согласно которому в стране создавали специальный координационный комитет по вопросам Арктики (2015); Рамочной программы реализации Стратегии (2016), в которой предусматривали актуализировать и усовершенствовать намеченные ранее меры, а также расширить спектр их действия, отнеся к нему научные исследования и связанные с ними мероприятия по арктической проблематике; дискуссии об определении и разделении компетенций федеральных властей и властей штата Аляска в связи с законом о чистой воде; о стратегии устойчивого развития ряда районов Аляски, разработанной и реализуемой американским министерством сельского хозяйства и ряда других документов политического и административного характера ^[8].

Их дополняли острые споры об административных мерах по хозяйственному освоению недр региона, его инфраструктуры, экологии и безопасного развития. Так, например, несмотря на заявленное администрацией Трампа приоритетное внимание инфраструктурному развития региона, на деле она ограничилась лишь одним проектом, - по строительству глубоководного порта, эффективность которого в отсутствие ледокольного транспорта оказывалась невысокой. Немногим позже широкую огласку получила борьба по вопросам лицензирования расширенного использования ресурсов национального нефтяного заповедника – Аляска, санкционированного правительством Трампа во изменение установок администрации Б. Обамы и остановленного правительством Байдена в соответствии с подходами, обнародованными в 2021г. На этом фоне меры властей единственного «арктического штата» США, Аляски оказались не достаточны для решения задач устойчивого развития.

Неоднозначным оставалось состояние экологии региона. На фоне повышения хозяйственной активности постепенно увеличивалось и загрязнение воздуха. При сравнительно невысокой динамике последнего в целом (рисунок 1) показатели по большинству видов загрязнений стабильно не соответствовали принятым нормативам.

Рисунок 1 - Динамика индексов социально-экономических изменений и загрязнения воздуха на Аляске.

Источник: ECOS Results Project ^[9].

Примечание: к распространенным загрязнениям относятся загрязнения CO, NOx, SO2, а также особые вещества и особые органические компоненты

Неблагоприятным оставалось положение дел и с водоснабжением. Доля обеспечивающих его систем, соответствующих санитарным стандартам, упала с 81% в 2011г. до 74% в 2015 году. Затем она немного повысилась (до 79%), сохраняясь, однако, ниже уровня десятилетней давности. При этом объем сбросов сточных вод выросли с 86% в 2011г. до 93% к 2020г. Приведенные данные показывают, что традиционные инструменты исправления ситуации со сточными водами с помощью инвестиций специальных государственных фондов ^[10-11] оказывались не достаточны.

Еще хуже оказывалось положение дел с общим состоянием устойчивости американский Арктики, оцененном в соответствии с требованиями ООН. Рассчитанные по специальной методике достижения целей ООН показатели Аляски снизились почти на 3 п.п. (рисунок 2) и оказались одними из наихудших в стране.

Рисунок 2 - Изменения сводного показателя достижения Целей Устойчивого Развития ООН некоторыми штатами США.

Источник: 2021 US State Sustainable Development Report ^[12].

Приведенные данные свидетельствуют о том, что, несмотря на предпринимаемые американским государством усилия эффективно управлять устойчивым развитием Арктики, предпринимаемые им меры его поддержки важны для трансграничного региона в целом, но не достаточны для решения проблем национальных арктических территорий.

Кроме того, следует отметить, что американская арктическая стратегия на первый план ставит исключительно национальные интересы, пренебрегая или, в некоторой степени, ставя под угрозу безопасность развития Арктика как международного региона.

Анализ государственной арктической политики Канады

Вопросы устойчивого развития давно стоят на повестке дня правительства Канады. Еще в 90-х гг. прошлого века в стране начали действовать законы об альтернативных видах топлива (1995), защите окружающей среды (1999) и др. Сформировать своеобразную общую платформу для этих актов и наметить новые направления экологического развития страны позволило принятие в 2008г. федерального закона об устойчивом развитии. Содержащаяся в нем Федеральная Стратегия Устойчивого Развития представляла немалый интерес не только в содержательном плане, - с точки зрения комплексного подхода к обеспечению интересов будущих поколений страны и всего мира, как это сформулировано в Повестке дня по устойчивому развитию ООН, - но и с позиции управления этим процессом.

Документ ставил амбициозные цели и задачи стратегического развития, предусматривал планирование и контроль за разработкой, совершенствованием и реализацией стратегии, мобилизацией вокруг нее практически всего государственного аппарата. Для достижения целей он предусматривал разработку специальных стратегий федеральных ведомств, регулярную отчетность по ним, их совершенствованию и развитию перед национальным парламентом. Все это указывало на признание важности государственной поддержки устойчивого развития всей страны, включая ее арктическое пространство.

Там, однако, практическую реализацию принятых установок затрудняли его многообразные и неодинаковые трактовки.

Например, географически определенные Арктические Земли как территории к северу от 60-й параллели, часто объединяли с более южными районами, расположенными вдоль Гудзона и на севере Квебека и Лабрадора, - канадским Севером из-за характерных для тех и других больших безлюдных территорий (40% земель страны, на арктической части которых проживает менее 1% всего национального населения ^[13]), невысокого экономического развития (основными секторами в регионе являются коммерческая добыча алмазов, золота, серебра, свинца и цинка; туризм, сектор государственного управления, социальные службы и здравоохранение), этнической специфики (из 4 млн. проживающих на арктических территориях 0,5 млн. – коренное население ^[14]) и ряда других особенностей.

До настоящего времени развитие региона серьезно ограничивает отсутствие в нем необходимой инфраструктуры, высокие издержки освоения вновь создаваемых производств, экономические, экологические и иные риски. В этих условиях особое значение приобретает деятельность государства. С ней, по мнению аналитиков, на Севере связано не только его социально-экономическое развитие, но и место в процессах всего национального развития в целом ^[15].

Между тем в течение длительного периода позиция властей в отношении этих территорий оставалась не вполне четкой и последовательной, сопровождалась расхождением подходов по разным аспектам устойчивого развития. Так, заявления о поддержке освоения нефтяных и газовых месторождений (Norman Wells field и др.) сочетались с замораживанием лицензирования освоения нефтяных и газовых месторождений на земле и воде, сокращением финансирования целого ряда исследовательских программ в области чистой и возобновляемой энергии; выход из Киотского протокола, свидетельствующий о снижении интереса к экологии, с подписанием Парижского соглашения об изменении климата.

Наблюдаемое в настоящее время его потепления служит важным фактором уточнения и корректировки политики властей в отношении Севера. Возможности его освоения становятся более определенными, открывают благоприятные перспективы создания новых транспортных путей, развития судоходства, рыболовства, добывающих индустрий.

При этом под угрозой оказываются хрупкие арктические экосистемы, что заставляет искать пути сохранения окружающей среды. В 2015 г. власти одной из северных территорий, - Юкона, - приняли закон об оценке его экологического и социально-экономического состояния. Для уточнения этого в следующем году федеральные власти приняли соответствующий билль, а еще через год, после специальных консультаций с местными властями, стали менять ранее принятые акты. Примерно в то же время власти другой территории, - Северо-Западной, - актуализировали прежний и фактически приняли новый закон об управлении ресурсами одного из своих арктических районов; власти третьей, -Нунавута, издали Закон о планировании и оценке проектов, которые, по сути, касались освоения Арктики. На местах и федеральном уровне принимались и другие законодательные и административные акты той же направленности.

Для эффективной их реализация требовалось согласовать эти действия между собой. Достижение этого предусматривалось в рамочной программе политики в отношении арктических и северных районов Канады, принятой в 2019г. федеральным правительством совместно с властями разных уровней и рассчитанной на период до 2030г. с бюджетом в 700 млн. долл. США ^[16]. Программа предусматривала определение кратко-, средне- и долгосрочных ориентиров устойчивого развития, согласование для этого инвестиционных и иных усилий всех ее стейкхолдеров. Программа подразделялись на 8 направлений, касающихся устойчивого развития экономики; совершенствования экосистем; улучшения международного режима в отношении Арктики с учетом новых вызовов и возможностей; обеспечения здоровья жителей региона; укрепления его инфраструктуры; обеспечения обоснованного и взвешенного принятия управленческих решений; а также обеспечения безопасности и защиты канадских арктических и северных территорий.

Руководство программой отдано департаменту по связям с этническими группами и вопросам развития Севера, который координирует деятельность участвующих в ней 33 федеральных ведомств. Среди них особо выделяются транспортное и по международным связям, которые дополняют головное ведомство и образуют рабочую группу, обеспечивающую организацию программы и общее управление ею. Его важной чертой являлось признание возможностей дальнейшего развития Программы с учетом интересов и инициатив с мест, а также взаимодействия с разными уровнями власти.

Также в программе признавалась важная роль в ее реализации международных институтов. Среди них, прежде всего, Арктический совет, инициатором создания которого в 1996 г. выступила Канада и в рамках которого был заключен и проводился в жизнь целый ряд соглашений (напр., о предупреждении нерегулируемого рыболовства и арктических водах и др.)

Важной составляющей управления таким развитием является планирование работы, отчетность и оценка результатов деятельности департамента, в т.ч. в связи с целями устойчивого развития ООН, действующими национальными стратегиями, работой отделов департамента и других ведомственных структур в решение поставленных задач. Особое место в этом механизме занимает система оценки действий по их достижению, предусматривающая не просто достижение департаментом/его отделами или иными структурами значения того или иного показателя, но оценку условий, в которых их достигают, эффективности осуществляемого при этом процесса принятия решений, взаимные связи между действиями разных подразделений, а также обеспечение прозрачности и публичности полученных результатов и мер по дальнейшему совершенствованию применяемой системы оценки.

Вышесказанное позволяет ожидать, что предпринимаемые меры позволят эффективно улучшить положение арктических и северных территорий Канады в аспекте целей ООН и рамочной программы Канады по обеспечению устойчивого развития ее указанных территорий. Отсутствие открытого доступа к сводным данным уполномоченного департамента через российский интернет не позволяет точнее оценить результативность его усилий и всей государственной поддержкой устойчивого развития арктических/северных территориях страны.

Канадская арктическая стратегия, в отличие от американской, носит нейтральный, ближе к положительному, характер по отношению к вопросам обеспечения безопасности всего арктического региона.

Анализ позиции Китая и Индии по поддержке устойчивогоразвития Арктики

Внимание к Арктике со стороны КНР все более усиливается на протяжении последних десятилетий. Страна активизирует свое участие в разных направлениях региональной повестки, в т.ч. обеспечении устойчивого развития.

В этих целях Китай укрепляет связи с арктическими государствами и их организациями, активно участвует в научных исследованиях региона, его хозяйственном освоении, поддерживает разные экологические инициативы. Сегодня страна располагает для этого двумя ледоходами (в т.ч. довольно крупным) и строит третий. Намерения и далее развивать свое присутствие в Арктике наглядно подтверждают озвученные руководством страны планы использовать СМП в рамках своего трансграничного проекта Шелкового пути, - т. н. «Полярный шелковый путь». Их дополняет и подкрепляет активизация в регионе китайского бизнеса, занятого в энергетических, транспортных и добывающих проектах России, на добывающих производствах цинка и меди в Канаде и в других проектах.

Многообразие интересов КНР к региону обусловило разработку и проведение в отношении него специальной Арктической политики. В одноименном документе (2018) Китай заявил о своем намерении участвовать в защите окружающей среды региона, в т.ч. в связи с изменением климата; рациональном и законодательно обоснованном использовании арктических ресурсов; развитии судоходства и освоении вновь появляющихся водных путей; сотрудничестве в управлении арктическим пространством на принципах международной кооперации, обеспечении там мира и стабильности ^[17].

Свою позицию он подтвердил и с принятием 14-го пятилетнего плана на 2021-2025гг. Специальное внимание в нем уделено перспективам реализации научных исследований и коммерческой деятельности в регионе, кооперации для этого с зарубежными партнерами ^[18]. Реализуя этот курс, китайское правительство заявляет главной целью своего присутствия в регионе реализацию возможностей обеспечить там устойчивое развитие, - экологическое равновесие, экономический и социальный прогресс, преемственность поколений.

Серьезную заинтересованность в Арктике демонстрирует и Индия. Несколько позже Китая, она также заявила свою позицию в отношении этого региона на политическом уровне ^[19-20]. Как главный вектор правительственного курса обеспечение его устойчивого развития было вынесено в заголовок принятого в 2022г. документа «Арктическая политика Индии: партнерство для устойчивого развития» (2022г.) ^[21].

Арктическая политика Индии предполагала реализацию следующих направлений:

- развития экономики и человека;

- защиты окружающей среды;

- научных исследований;

- транспорта и связанности;

- управления и международной кооперации;

- формирования и развития национальных способностей.

Актуальность этих векторов для Индии обусловлена важными последствиями для нее происходящих в Арктике процессов:

- потепления климата, сказывающихся на муссонах полуострова, а вслед за ними на национальном сельском хозяйстве и благосостоянии почти что 60% населения страны;

- воздействия климатических изменений на таяние снегов в Гималаях, обеспечивающего водными ресурсами, особенно питьевыми, значительную часть страны;

- подъема уровня воды в океане из-за таяния арктических льдов и подтопления многочисленных островов, принадлежащих Индии;

- перспективного освоения важных для Индии новых энергетических источников;

- реализации возможностей использовать коммерческие и стратегические преимущества СМП и др.

Поиск и реализация эффективных решений по арктической тематике предполагается осуществлять на принципах активной кооперации с другими странами и их стейкхолдерами. Важным партнером для развития таких взаимоотношений становится Россия. На хорошие перспективы сотрудничества в сферах науки (о климате, экологии и др.), экономики (транспорта и связи, энергетики и освоения морских ресурсов), управления (устойчивым развитием, поддержанием биоразнообразия) и ряде других не раз указывали представители двух государств, в том числе и на самом высоком уровне ^[22].

Такому взаимодействию благоприятствуют и создаваемые для этого в Индии институциональные условия. К его осуществлению привлечен целый ряд министерств, ведомств и исследовательских институтов, в т.ч. занимающихся вопросами защиты экологии и климата, развития науки и технологий, связи и энергетики (добычи нефти и природного газа, возобновляемых источников), портовой инфраструктуры и водного транспорта, промышленности, сельского хозяйства и др. Для эффективной координации их деятельности была создана специальная межведомственная группа по реализации Арктической политики, в которую вошли представители науки, бизнеса и других групп стейкхолдеров.

Интерес к такому сотрудничеству проявляют и в России. Его демонстрируют многие группы стейкхолдеров (институциональных и нет), что в современных условиях позволяет ожидать нового витка эффективного развития взаимных связей и их существенного вклада в обеспечение устойчивого развития региона.

Таким образом, арктические политики Китая и Индии ориентированы не только на повышение национальной безопасности и выполнение национальных интересов, но и на содействие повышению безопасности всего арктического региона.

Заключение

Проведенный авторами анализ арктических политик США, Канады, Китая и Индии свидетельствует о различии мотивов и характера деятельности страны в вопросах обеспечения безопасности и повышения уровня экономического развития Арктики как международного региона. Политику США отличает ее направленность исключительно на собственные национальные интересы и безопасность. В отличие от американской, канадская арктическая политика характеризуется нейтральной, ближе к положительной, позиции по отношению к обеспечению безопасности Арктики. Политика Китая и Индии строится на большей увязке национальной безопасности с безопаснотью всего арктического региона.

Модели политики поддержки устойчивого развития Арктики стран североамериканского континента демонстрируют неоднозначную эффективность своей реализации.

В США данный курс формировался на основе национальной стратегии безопасности и геостратегических интересов страны. Его продолжает отличать разнородность предпринимаемых усилий и их несогласованность между собой. Результатом становится ухулшение состояния национальных арктических пространств, а также усугубления отставания штата, к которому они относятся, в части достижения целей устойчивого развития ООН. Это не дает оснований для использования американских практик в России.

В Канаде проблема интеграции усилий разных ведомств в разработке, реализации и совершенствовании арктической политики устойчивого развития находит перспективные решения, падкрепляется конкретными механизмами. Количественная информация по ним, однако, не представлена в полном, системном виде. Это затрудняет возможности непосредственно проанализировать перспективы использования и/или адаптации данных механизмов к отечественным реалиям. Вместе с тем актуальность вопросов о способах эффективного согласования действий разных ведомств по поводу устойчивого развития Арктики делает целесообразным проведение специальных исследований этого и, при положительном результате, разработки и тестировании соответствующего инструментария российскими организациями, уполномоченными работать с информационно-аналитической системой управления социально-экономическим развитием Арктики.

Большие перспективы поддержки устойчивого развития Арктики содержат формирующиеся и развивающиеся сегодня модели государственной арктической политики Китая и Индии. Приоритетное внимание в них к указанной проблематике сочетается с заинтересованностью в хозяйственных, политических и других направлениях развития на базе кооперации с арктическими странами, прежде всего, с Россией. Для нее это открывает большие перспективы разработки и освоения новых форм поддержки устойчивого развития Арктики, перспектив их адаптации и использования в других сферах и регионах.