欧洲联盟在黑海地区的外交政策周年：黑海协同10年

Pashkovskaya Irina Grantovna 俄罗斯外交部莫斯科国家国际关系研究所国际研究所欧洲-大西洋安全中心高级研究员 119454, Russia, g. Moscow, pr-t Vernadskogo, 76 irina-pashkovsky@mail.ru

В апреле 2017 года исполнилось 10 лет внешней политике Евросоюза в регионе Черного моря. В связи с первым юбилеем политики Черноморской синергии, которая направлена, в том числе на Россию и новые независимые государства Черноморского региона, значительный интерес представляет анализ итогов исполнения и оценка перспектив реализации институтами Евросоюза Черноморской синергии.

Обоснованием выработки внешней политики Евросоюза в регионе Черногоморя является присоединение к Евросоюзу 1 января 2007 года новых государств-членов ЕС. Присоединение Болгарии и Румынии к Евросоюзу сделало Евросоюз полноправной стороной Черноморского региона и дало возможность непосредственного проведения внешней политики Евросоюза в регионе Черного моря. В апреле 2007 года Еврокомиссия представила Сообщение Совету ЕС и Европарламенту Синергия Черного моря – новая инициатива регионального сотрудничества^[1], в котором излагалась разработанная Еврокомиссией внешняя политика Евросоюза для региона Черного моря – Черноморская синергия.

Действие политики Черноморской синергии распространяется на следующие государства^[2]: все расположенные в Европе новые независимые государства, как прибрежные – Украину и Грузию, так и не имеющие выхода к Черному морю – Азербайджан, Армению и Молдавию. К тому же к Черноморскому региону Евросоюз причисляет государства-члены ЕС – Грецию, Румынию и разделяющую с ней общую европейскую судьбу Болгарию, а также Турцию, относительно которой Евросоюз принял политическое решение о ее присоединении еще в 1997 году.

Евросоюз причисляет к Черноморскому региону и Россию. Накануне Совещания министров иностранных дел стран, участниц Черноморской синергии, в феврале 2008 года в Киеве Член Еврокомиссии по внешним связям и европейской политике соседства Б. Ферреро-Валднер, поясняя замысел Евросоюза по созданию этой формы сотрудничества, заявила следующее: «Черноморская синергия предназначена для того, чтобы привлечь политическое внимание к Черноморскому региону и создать новые возможности посредством улучшения сотрудничества с Евросоюзом. Она также создает возможности для улучшения сотрудничества с Турцией и Россией»^[3].

К сожалению, на сегодняшний день Евросоюзом не опубликован документ, посвященный первому юбилею внешней политики Евросоюза в регионе Черного моря – 10-летию Черноморской синергии. В то же время на протяжении указанного периода времени институты Евросоюза приняли ряд документов, в которых изложены сведения об исполнении политики Черноморской синергии и отражена позиция данных институтов относительно целесообразности осуществления деятельности Евросоюза в регионе Черного моря.

В январе 2008 года Европарламент принял Резолюцию о Черноморском региональном политическом подходе, которой, с одной стороны, поддержал инициированную Еврокомиссией в 2007 году политику Черноморской синергии и одобрил укрепление сотрудничества Евросоюза со странами Черноморского региона, а, с другой стороны, указал на «необходимость сконцентрировать усилия Евросоюза на перечне приоритетных целей во избежание дисперсии и дублирования усилий»^[4].

В июне 2008 года Еврокомиссия представила Сообщение Совету ЕС и Европарламенту Доклад о первом годе имплементации Черноморской синергии^[5]. Сообщением Еврокомиссия уточнила, что политика «Черноморской синергии является дополнением к европейской политике соседства, политике присоединения Турции к Евросоюзу и политике стратегического партнерства с Российской Федерацией»^[6].

В Сообщении указывается, что Еврокомиссия приступила к решению задач в областях, сформулированных в сообщении 2007 года: в области охраны окружающей среды; в области морской политики и рыболовства; в области энергетики (Еврокомиссия спонсирует подготовку технико-экономического обоснования строительства «Транс-Каспийско-Черноморского газового коридора»); в области транспорта; в области свободного передвижения лиц и усиления мер безопасности; в области научных исследований и образовательных сетей; в области занятости и социальных вопросов; в области торговли; в области демократии, уважения прав человека и эффективного управления; в области разрешения «замороженных конфликтов». В Сообщении отмечается, что черноморские страны приветствуют учреждение долгосрочного политического процесса черноморского сотрудничества и одобряют представленные Еврокомиссией общие положения о его содержании.

В развитие политики Черноморской синергии Еврокомиссия выдвинула инициативу об учреждении трех секторальных партнерств: транспортного, экологического и энергетического. В заключении Сообщения Доклад о первом годе реализации Черноморской синергии делается вывод о том, что «первоначальные итоги Черноморской синергии выявили практическую полезность и потенциал этой новой региональной политики Евросоюза»^[7].

Через два года после принятия Европарламентом Резолюции 2008 года об одобрении выработанной Еврокомиссией в 2007 году политики Черноморской синергии, в 2010 году Европарламентом представлен доклад Безопасность и энергетическая безопасность в Черноморском регионе^[8]. В исследовании выражается сожаление о том, что после 2008 года влияние Запада в Черноморском регионе уменьшается, что объясняется тремя причинами. Первая причина – Евросоюз страдает от отсутствия амбиций в отношении судьбы новых независимых государств и, в частности от сомнений в отношении дальнейшего расширения Евросоюза. Вторая причина – для Президента США Б. Обамы Черноморский регион имел более низкий приоритет, чем для предыдущих президентов США. Третья причина – возрастает «самоутверждение» России и Турции в Черноморском регионе.

В Докладе дается ряд рекомендаций, направленных на усиление влияния Евросоюза в Черноморском регионе:

Во-первых, Евросоюзу необходимо перехватить инициативу России и Турции в решении, как проблем отдельных черноморских стран, так и проблем, в первую очередь безопасности, всего Черноморского региона.

Во-вторых, Евросоюзу необходимо содействовать добрососедству как политическому условию безопасности в Черноморском регионе. Евросоюз должен направлять усилия не только на региональное сотрудничество, но и стимулировать двусторонние отношения. В диалоги Евросоюз-Россия и Евросоюз-Турция необходимо привнести черноморское региональное измерение.

В-третьих, Евросоюзу необходимо постепенно отказаться от спонсорской роли, которую Евросоюз до настоящего времени играет в Черноморском регионе.

В сентябре 2010 года Европарламентом представлен также доклад Черноморская синергия Евросоюза: Результаты и возможные пути вперед^[9], в котором дается подробное описание причин отсутствия ощутимых результатов исполнения политики Черноморская синергия. В документе отмечается: «Деятельность Евросоюза в Черноморском регионе в целом и исполнение политики Черноморская синергия, в частности, сдерживались на международном, евросоюзовском и региональном уровнях как внутренними, так и внешними для Евросоюза условиями и факторами.

На международном уровне финансовый и экономический кризис оказал на Черноморский регион негативное воздействие. На уровне Евросоюза медленный процесс ратификации Лиссабонского договора и экономический кризис повлияли на то, что общая институциональная и политическая среда не благоприятствовала быстрому развитию Черноморской синергии. На уровне Черноморского региона внутрирегиональное сотрудничество подорвано постоянными конфликтами, спорами и отсутствием неэффективных средств их разрешения. Более того, на региональном уровне «восточные» политики Евросоюза были, в первую очередь, сформированы в рамках политики Восточного партнерства. Запущенное в мае 2009 года Восточное партнерство пользуется политической поддержкой государств-членов ЕС и затмевает Черноморскую синергию»^[10].

В январе 2011 года Европарламент принял Резолюцию о стратегии Евросоюза для Черного моря^[11], заявив во второй раз о необходимости дальнейшего развития политики Евросоюза в отношении стран Черноморского региона. Мягкий тон Резолюции Европарламента 2008 года в отношении внешней политики Евросоюза в регионе Черного моря сменился в Резолюции Европарламента 2011 года на критику результатов проведения Еврокомиссией политики Черноморская синергия. В частности, Европарламент выразил неудовлетворение тем, что Еврокомиссия не провела ни одного совещания на уровне министров черноморских стран и представила только один отчет об итогах деятельности в рамках политики Черноморской синергии – в 2008 году, через год после запуска политики.

В Резолюции 2011 года Европарламент дал негативную оценку темпов исполнения политики Черноморской синергии, указал на отсутствие реальных результатов с момента принятия политики в 2007 году и призвал к усилению политического присутствия Евросоюза в Черноморском регионе. Другие заинтересованные стороны Черноморского региона также высказали неудовлетворение качеством проводимой Еврокомиссией политики Черноморской синергии. В частности, Декларация Балканской и Черноморской региональной комиссии Конференции периферийных морских регионов Европы^[12], принятая в Варне 8 июля 2011 года, начинается с признания фактов того, что:

- Черноморская синергия, запущенная Евросоюзом в 2007 году, не имела достаточного прогресса и не оправдала ожиданий совещания Совета министров в Киеве в 2008 году;

- Параллельно запущенные инициативы Евросоюза: Восточное партнерство, Дунайская стратегия, Ионийско-Адриатический макрорегион – не могут рассматриваться как политики, предназначенные для Черноморского региона.

В этом контексте в Декларации указывается, что Балканская и Черноморская региональная комиссия Конференции периферийных морских регионов Европы рассматривает развитие интегрированной политики Черноморской синергии, наряду с политикой Восточного партнерства, в качестве непременного условия экономического и социального развития Черноморского региона. В Декларации Балканской и Черноморской региональной комиссии отмечается, что только всеобъемлющий и глобальный межрегиональный подход и координация политик могут принести конкретные результаты. С этой целью Балканская и Черноморская региональная комиссия приняла решение работать в тесной связи с институтами Евросоюза для того, чтобы внешняя политика Евросоюза в полной мере учитывала Резолюцию Европарламента 2011 года о стратегии Евросоюза для Черного моря.

Резолюцией 2011 года Европарламент призвал Еврокомиссию и Европейскую службу внешних действий разработать стратегию Евросоюза для Черноморского региона, согласованную с другими стратегиями и программами Евросоюза. В Резолюции Европарламента 2011 года подчеркивается, что особый акцент в стратегии Евросоюза для Черного моря должен быть сделан на развитии связей между Евросоюзом и правительствами черноморских стран в интересах решения проблем безопасности, энергетики и социально-экономического развития Черноморского региона. В Резолюции отмечается необходимость отдельного финансирования политики Евросоюза в Черноморском регионе.

Через два года после принятия Резолюции Европарламента 2011 года о необходимости выработки стратегии Евросоюза для Черного моря, в 2013 году Европарламент опубликовал доклад Черноморская политика Евросоюза: Где мы находимся?, в котором делается тяжелый для Евросоюза вывод: «Исполнение политики Черноморская синергия происходит ужасающе медленными темпами, что ослабляет не только Черноморскую синергию, но и общий имидж Евросоюза как международного актора»^[13]. В Докладе поставлен вопрос: «Действительно ли Еврокомиссия и Европейская служба внешних действий просто игнорируют политические рекомендации Европарламента?».

В Докладе отмечает, что сформированная Еврокомиссией политика Черноморской синергии первоначально подняла волну энтузиазма. Одобрение принятия черноморской внешней политики Евросоюза было подкреплено пониманием того, что восточная граница Евросоюза, после присоединения Болгарии и Румынии к Евросоюзу проходящая по Черному морю, обосновывает большее политическое внимание Евросоюза к Черноморскому региону, сравнимое с вниманием к другим морским приграничным регионам, таким как Балтийский регион и Средиземноморский регион.

Включению Еврокомиссией термина «синергия» в наименование политики Евросоюза для Черноморского региона авторами доклада дается два пояснения. Первое пояснение — Еврокомиссия намерена улучшить координацию существующих и вновь создаваемых программ Евросоюза, проводимых в регионе Черного моря. Второе пояснение — «синергия» подчеркивает взаимодополняемость целей. Первая цель – способствование внутрирегиональному черноморскому сотрудничеству: между правительствами, представителями частного сектора, гражданского общества и другими заинтересованными сторонами. Вторая цель – улучшение взаимодействия Евросоюза со странами Черноморского региона.

В Докладе говорится, что некоторые государства-члены ЕС, поддерживая политику Восточного партнерства, рассматривают политику Черноморской синергии в качестве угрозы развитию Восточного партнерства. Сравнение исполнения двух внешних политик Евросоюза: политики Черноморской синергии и политики Восточное партнерство – складывается не в пользу Черноморской синергии. Восточное партнерство получило устойчивое развитие, которое характеризуется межправительственными мероприятиями на всех уровнях, существованием секторальных платформ и различных сетей с участием представителей гражданского общества. Черноморская синергия не преуспела в создании черноморских секторальных партнерств и сетей, причиной чего являлось недостаточное финансирование, а также то, что некоторым странам, не относящимся к кругу стран Восточного партнерства, было позволено участвовать ad-hoc в ряде региональных проектов Восточного партнерства.

В то же время на фоне отсутствия в целом больших успехов Черноморской синергии Еврокомиссией реализуется ряд успешных программ. В рамках Экологического партнерства Черноморской синергии 1 января 2013 года Еврокомиссией запущена программа «Улучшение мониторинга окружающей среды в Черном море»^[14], которая исполняется Евросоюзом совместно с Программой развития ООН в Грузии, России и Украине. Проект направлен на содействие доступности и качеству сведений о химическом и биологическом состоянии Черного моря и возможности черноморских стран осуществлять мониторинг морской окружающей среды.

Также хороший результат достигнут в рамках Программы трансграничного сотрудничества Черноморской синергии, которая поддерживает три типа трансграничных проектов Черноморского региона: проекты по содействию экономическому и социальному развитию; проекты, объединяющие ресурсы и компетенции в целях охраны и консервации окружающей среды; проекты, направленные на поддержку культурных и образовательных инициатив.

В январе 2015 года Еврокомиссия и Высокий представитель Евросоюза по иностранным делам и политике безопасности представили Рабочий документ совместного секретариата Черноморская синергия: обзор инициативы регионального сотрудничества^[15]. Обзор охватывает период 2009-2014 годов. Необходимо отметить, что в Рабочем документе не указано, каким образом описанные в Обзоре различные виды деятельности, которые осуществляются в регионе Черного моря, имеют отношение к исполнению Еврокомиссией политики Черноморской синергии. Из всего изложенного в Обзоре к исполнению политики Черноморская синергия относится только запущенное Еврокомиссией в 2010 году экологическое партнерство.

В разделе Рабочего документа, посвященном энергетике, названы два крупнейших производителя нефти и газа в Черноморском регионе: Азербайджан и Россия. Российские разведанные запасы газа составляют 33 трлн куб. м., нефти – 87 млрд баррелей; Азербайджанские разведанные запасы газа составляют 1 трлн куб. м., нефти – 7 млрд баррелей. Россия и Азербайджан также являются крупнейшими торговыми партнерами Евросоюза в области энергетики. Россия поставляет 35% импортируемой Евросоюзом нефти и 30% импортируемого Евросоюзом газа. Азербайджанская нефть составляет 5% импортируемой Евросоюзом нефти.

В Обзоре как особо важное событие в области энергетики отмечено подписание в Баку в декабре 2013 года консорциумом «Шах Дениз» Окончательного инвестиционного решения^[16] относительно разработки месторождения «Шах Дениз 2» в Азербайджане^[17]. На церемонии подписания присутствовали Президент Азербайджана И. Алиев, Член Еврокомиссии по энергетике Г. Оттингер и руководители государств, участников «Южного газового коридора»^[18]. Указанным решением планируется расширить «Южно-Кавказский газопровод» («Баку-Тбилиси-Эрзурум») в Азербайджане и Грузии, построить «Транс-Анатолийский газопровод» в Турции, построить «Транс-Адриатический трубопровод» в Греции, Албании и Италии. Перечисленные проекты, а также газотранспортная инфраструктура до Болгарии, станут «Южным газовым коридором» в Европу, протяженность которого составит 3500 километров.

Общая стоимость проектов «Шах Дениз 2» и расширения «Южно-Кавказского коридора» оценивается примерно в 28 млрд долларов. По предварительным оценкам, ежегодная добыча на месторождении «Шах Дениз 2» составит 16 млрд куб. м. природного газа; первые поставки в Грузию и Турцию планируется осуществить в конце 2018 года; в начальный период объем ежегодных поставок газа в Евросоюз должен составить 10 млрд куб. м.^[19]. В будущем реализация проекта «Южный газовый коридор» значительно повысит роль Азербайджана как поставщика газа в государства-члены ЕС.

Позиция Еврокомиссии и Высокого представителя Евросоюза по иностранным делам и политике безопасности заключается в том, что подписание Окончательного инвестиционного решения по «Шах Дениз 2» «подтвердило важную роль и потенциал региона как хаба для разведки и разработки новых энергетических ресурсов, а также для создания новых путей доставки энергоносителей, таких как «Южный газовый коридор»»^[20]. Член Еврокомиссии по энергетике Г. Оттингер заявил по поводу подписания Окончательного инвестиционного решения по «Шах Дениз 2»: «Это решение открыть «Южный газовый коридор» является настоящим прорывом. В долгосрочной перспективе посредством дальнейшего расширения коридор будет иметь потенциал удовлетворять 20% потребности Евросоюза в газе»^[21].

Председатель Еврокомиссии М. Баррозу заявил относительно подписания Окончательного инвестиционного решения по «Шах Дениз 2»: «Решение консорциума по «Шах Дениз 2» является стратегическим открытием двери к более прочной европейской энергетической безопасности. Опираясь на Совместную декларацию о Южном газовом коридоре, которую я подписал с Президентом Алиевым в январе 2011 года, этот важный шаг предоставит Евросоюзу прямой доступ к газу Каспийского бассейна. Это является важной вехой для диверсификации наших поставок энергоносителей в интересах европейских потребителей и бизнеса»^[22].

В Рабочем документе Черноморская синергия: обзор инициатив регионального сотрудничества говорится также о поддержке Евросоюзом проектов развития и модернизации энергетической инфраструктуры в регионе Черного моря, которыми являются:

1. Проект Черноморская региональная электропередающая сеть, направленный на развитие электроэнергетических сетей Грузии и увеличение мощности электроэнергетического стыковочного узла между Грузией и Турцией;

2. Проект Румыно-Молдовский газовый стыковочный узел, направленный на присоединение Кишиневского региона к румынской газовой сети.

Несмотря на отсутствие значимых результатов Черноморской синергии, в последнем из опубликованных документов Еврокомиссии, посвященных анализу исполнения политики Черноморской синергии, – Рабочем документ совместного секретариата Еврокомиссии и Высокого представителя Евросоюза по иностранным делам и политике безопасности Черноморская синергия: обзор инициативы регионального сотрудничества 2015 года – делается, вывод о том, что «результаты Черноморской синергии на сегодняшний день указывают на практическую полезность и потенциал этой региональной политики Евросоюза. … Для дальнейшего прогресса необходимо последовательное и активное вовлечение растущего числа акторов, включая как государства-члены ЕС, так и страны-партнеры Черноморского региона»^[23].

В марте 2017 года на Форуме ОБСЕ по сотрудничеству в области безопасности сделано Заявление Евросоюза о многомерной безопасности Черного моря^[24], которое раскрывает позицию Евросоюза относительно исполнения политики Черноморская синергия. В Заявлении Евросоюза отмечается: «Даже если затяжные конфликты [которые ранее именовались «замороженными конфликтами» – Примечание Пашковской И.Г.] в Черноморском регионе поставили под сомнение существо европейской безопасности, Евросоюз будет единым в поддержке международного права, демократии, прав человека, сотрудничества и права каждой страны свободно выбирать свое будущее. … Несмотря на политическую нестабильность в регионе, Евросоюз продолжит региональное сотрудничество в Черном море путем переоценки существующих структур сотрудничества и инициатив и выработки будущих структур… В этом контексте Черноморская синергия остается основной политической структурой для деятельности Евросоюза в регионе Черного моря. Эта политическая структура направлена на концентрацию политического внимания на Черноморском регионе и развитие сотрудничества внутри региона и между регионом в целом и Евросоюзом.

Политика Черноморской синергии, предназначенная для участия всех государств региона, по определению является гибкой и инклюзивной. Политика Черноморской синергии направлена на укрепление доверия и содействие региональному диалогу. Сотрудничество и взаимодействие с региональными организациями Черноморского региона, включая Черноморскую комиссию и Организацию черноморского экономического сотрудничества, также будут оставаться важной частью политики Евросоюза в отношении региона»^[25].

Согласно исследованным документам, содержащим ряд выводов об итогах первого десятилетия исполнения внешней политики Евросоюза в регионе Черного моря, позиция институтов Евросоюза относительно Черноморской синергии заключается в следующем.

Инициатива Черноморской синергии призвана сосредоточить геополитическое внимание Евросоюза на Черноморском регионе. Первостепенная цель Черноморской синергии состоит в оживлении существующих процессов сотрудничества между Евросоюзом и Черноморским регионом, а также в содействии сотрудничеству между черноморскими странами. Условием успешного сотрудничества в Черноморском регионе является преодоление разобщенности.

Из документов институтов Евросоюза следует, что политика Черноморской синергии является инклюзивной, то есть всеобъемлющей политикой, которая направлена на все страны региона Черного моря и предназначена для осуществления во всех сферах деятельности. Инклюзивность Черноморской синергии отмечается в качестве сильной стороны данной внешней политики Евросоюза. В то же время инклюзивность Черноморской синергии может являться причиной отсутствия существенных итогов исполнения данной внешней политики Евросоюза, поскольку является дублирующей для ряда других внешних политик Евросоюза. Косвенно на это указывает Сэр М. Ли, старший научный сотрудник Германского фонда Маршалла, в прошлом Генеральный директор по вопросам расширения: «Европейская политика соседства накладывается на клубок дублирующих друг друга политических структур, включая Евро-средиземноморское партнерство, Союз для Средиземноморья, Партнерство за демократию и совместное процветание, Восточное партнерство и Черноморская синергия. Это создает путаницу для всех заинтересованных сторон. Евросоюз должен распутать этот клубок, предложив вместо этого эффективные политики, направленные на решение конкретных задач и обращенных к определенным странам»^[26].

Евросоюз, являясь полноправным региональным игроком с момента присоединения Болгарии и Румынии к Евросоюзу в 2007 году, имеет прямую заинтересованность в Черноморском регионе и не может оставаться простым зрителем происходящих в регионе процессов. Евросоюз должен играть более активную роль, в первую очередь, в обеспечении безопасности в Черноморском регионе, содействовать региональному сотрудничеству на равноправной основеи воздерживаться от участия в качестве спонсора. Необходимы интенсивные многосторонние консультации Евросоюза со всеми акторами Черноморского региона. Постоянное взаимодействие с черноморскими партнерами в рамках структур Черноморской синергии создаст условия для раннего выявления Евросоюзом эскалации конфликтов и своевременного достижения разрядки напряженности.

В документах институтов Евросоюза выявлены четыре группы угроз и рисков, существующих в Черноморском регионе.

Первая группа угроз и рисков – угрозы и риски, исходящие от великих держав, конкурирующих между собой в Черноморском регионе. В то же время отмечается, что тенденция роста соперничества так же значительна, как и возможность создания более дружественной атмосферы безопасности.

Вторая группа угроз и рисков – «потенциальные очаги возгорания», которые могут в любой момент вызвать серьезный кризис. «Потенциальные очаги возгорания» многочисленны: «гонка» за источниками поставки и путями доставки природного газа в Европу, Крым, Нагорный Карабах, напряженность в отношениях Россия-НАТО, ряд аспектов российско-грузинских отношений, нестабильность на Северном Кавказе, Приднестровье, риск серьезного кризиса на Ближнем Востоке, рост авторитарных тенденций в регионе – однако, вероятность их превращения в открытую конфронтацию зависит от каждой отдельной ситуации.

Третья группа угроз и рисков – транснациональные угрозы и риски, оказывающие дестабилизирующее воздействие на каждую черноморскую страну и на весь Черноморский регион. Транснациональными угрозами безопасности Черноморского региона являются терроризм и религиозный радикализм, транснациональные криминальные сети и незаконный оборот оружия и наркотических средств.

Четвертая группа угроз и рисков – риск частичного или полного разрушения черноморских государств вследствие их слабой государственности и уязвимости перед внешним вмешательством, в первую очередь, со стороны международных террористических и преступных группировок. Евросоюзу необходимо предпринимать усилия по поддержанию демократических реформ, содействию государственному строительству и укреплению власти закона. Меры по укреплению государственных основ в новых независимых государствах Черноморского региона являются стратегией безопасности Евросоюза, поскольку полная или частичная утрата государственности и политическая стагнация в одном государстве создают угрозу стабильности всего Черноморского региона.

Региональное сотрудничество должно способствовать сдерживанию вышеперечисленных угроз и рисков и упрочению безопасности в Черноморском регионе.

Евросоюз, являясь привилегированным партнером всех стран Черноморского региона, установившим тесные связи со страной-кандидатом Турцией, со стратегическим партнером Россией и со странами Восточного партнерства, имеет лучшие политические и торговые отношения со всеми черноморскими странами, не членами Евросоюза, чем любой другой международный актор Черноморского региона. Евросоюзу необходимо использовать двусторонние отношения с каждой из черноморских стран, включая Россию и Турцию, для содействия созданию атмосферы сотрудничества в регионе. В то же время, принимая во внимание асимметрию в отношениях Евросоюз-Турция и Евросоюз-Россия, симметричное участие России и Турции во взаимоотношениях с Евросоюзом в рамках Черноморской синергии является маловероятным.

В документах институтов Евросоюза отмечается, что эффективности исполнения Черноморской синергии противостоят три основных фактора: позиция России в Черноморском регионе и сопротивление России усилению влияния Евросоюза в регионе; позиционирование Турции как регионального актора и ее сближение с Россией; возможное позиционирование Украины в качестве регионального актора.

Евросоюз должен внимательно следить за происходящими в Черноморском регионе процессами и создавать двусторонние системы предупреждения опасных ситуаций и каналы для прямых контактов с Россией, Турцией и остальными черноморскими партнерами для быстрого реагирования на дестабилизацию и эскалацию напряженности в регионе. В сторону Украины Евросоюз должен «протянуть руку помощи», посколькудля Украиныосновополагающимиостаются более тесные отношения с Евросоюзом и соглашение об ассоциации. Важно, чтобы Евросоюз подавал Украине «знаки открытости». Евросоюз должен сохранять свою причастность к развитию Грузии.

Евросоюзу в процессе исполнения политики Черноморская синергия необходимо относиться с пониманием к исторической привязанности ряда черноморских новых независимых государств к России и их нежеланию «торговать» хорошими отношениями с Россией ради более тесных отношений с Евросоюзом. В то же время эти государства должны видеть в Евросоюзе сильную и постоянную опору.

Евросоюз должен усилить свою роль в разрешении «замороженных конфликтов» Черноморского региона в Абхазии, Нагорном Карабахе, Приднестровье и Южной Осетии, которые являются объектами соперничества между соседними черноморскими странами. Население непризнанных территориальных образований, беженцы и внутренние переселенцы являются заложниками «замороженных конфликтов» и безрезультатных переговоров по их разрешению.

Евросоюз должен выступить с инициативой прекращения постоянного бюрократического наказания жителей непризнанных территориальных образований – отделить признание самопровозглашенных образований в качестве государственных образований от признания выданных самопровозглашенными образованиями жизненно важных документов, таких как водительские права и документы о получении образования. Это приведет к выведению из изоляции населения самопровозглашенных образований и повысит его мобильность. Инициативы Евросоюза по выводу населения непризнанных территориальных образований из изоляции будут способствовать укреплению безопасности в Черноморском регионе.

Экономические интересы стали мощным стимулом углубления Черноморского регионального сотрудничества в интересах интеграции и процветания черноморских стран. Однако стержень экономики каждой страны – энергетика продолжает оставаться основным фактором региональной напряженности, которая, впрочем, может приобрести форму конфронтации в борьбе за поставки энергоносителей, привести к давлению на страны-производители и страны-транзитеры энергоносителей, а также препятствовать инвестированию в международные энергетические проекты. Усилия Евросоюза по достижению диверсификации источников поставки и путей доставки природного газа в государства-члены ЕС не должны приводить к росту напряженности в Черноморском регионе. Евросоюз должен помогать странам региона строить все более взаимосвязанные, справедливые и прозрачные газовые рынки. В то же время природный газ не является единственной основой энергетического взаимодействия в регионе. Другой основой взаимодействия в энергетической сфере должна стать безопасность объектов атомной энергетики.

Итоги создания секторальных партнерств Черноморской синергии являются незначительными. В 2009 и 2010 годах Еврокомиссия пыталась запустить три секторальных партнерства Черноморской синергии, возлагая особую ответственность на каждое из трех государств-членов ЕС Черноморского региона: Болгария должна была возглавить энергетическое партнерство, Греция – транспортное партнерство, Румыния – экологическое партнерство.

Инициатива создания черноморских секторальных партнерств не получила значимой поддержки стран Черноморского региона. Два черноморских гиганта – Россия и Турция – холодно встретили инициативу. Считается, что Россия и Турция воспринимают Евросоюз в качестве потенциального конкурента их влиянию в Черноморском регионе, что даже привело к непривычному явлению – большей координации внешнеполитических позиций России и Турции. Другие черноморские страны заняли выжидательную позицию. В итоге Еврокомиссия сама запустила первое из партнерств – Экологическое партнерство Черноморской синергии – на конференции 16 марта 2010 года в Брюсселе^[27].

Крупнейшие международные инвестиционные организации: Европейский банк реконструкции и развития и Европейский инвестиционный банк – не выразили желания активно финансировать проекты Черноморской синергии.

В документах институтов Евросоюза, посвященных исполнению политики Черноморской синергии, содержатся некоторые сведения о финансировании деятельности Евросоюза в Черноморском регионе:

• Начиная с 2009 года Евросоюз инвестировал в Черноморский регион около 140 млн евро^[28];
• В рамках Экологического партнерства Черноморской синергии реализуется программа «Улучшение мониторинга окружающей среды в Черном море» с бюджетом 1 млн евро^[29];
• В период 2007-2013 годов бюджет Программы трансграничного сотрудничества Черноморской синергии составлял 17 млн евро, однако впоследствии был увеличен до 28 млн евро плюс 7 млн евро на проекты с участием Турции, всего 35 млн евро^[30].

Начиная с 2007 года Евросоюз наращивает непосредственную внешнеполитическую активность в регионе Черного моря, обоснованную присоединением Болгарии и Румынии к Евросоюзу, выдвижением юго-восточной границы Евросоюза к Черному морю и выработкой Еврокомиссией политики Черноморской синергии. Несмотря на большие надежды, которые возлагались на Черноморскую синергию, исполнение Еврокомиссией данной внешней политики, судя по исследованным документам институтов Евросоюза, не принесло значимых результатов. Скромный итог первых десяти лет исполнения Черноморской синергии объясняется рядом причин.

Первая причина – не установлено разграничение между политикой Черноморской синергии и политикой Восточного партнерства: обе внешние политики направлены на взаимодействие Евросоюза почти с одним и тем же кругом стран; не разграничены сферы деятельности двух внешних политик Евросоюза.

Вторая причина – не предусмотрен и, соответственно, не сформирован специальный орган, ответственный за исполнение политики Черноморской синергии. Для реализации политики Черноморской синергии Евросоюз не создал специальной институциональной структуры, а использует органы Организации черноморского экономического сотрудничества - ее Парламентскую ассамблею, Совет по бизнесу, Черноморский банк торговли и развития, Международный центр черноморских исследований и Координационный центр обмена статистическими данными и экономической информацией^[31].

Третья причина – небольшой штат сотрудников Еврокомиссии, исполняющих политику Черноморская синергия, например, по сравнению со штатом сотрудников Еврокомиссии, исполняющих политику Восточное партнерство.

Четвертая причина – переоценены возможности трех государств-членов ЕС создать секторальные партнерства Черноморской синергии. Первоначально ответственность за создание трех черноморских секторальных партнерств: энергетического, транспортного и экологического – Еврокомиссия безосновательно возлагала, соответственно, на Болгарию, Грецию и Румынию. Перечисленные государства-члены ЕС оказались неспособными возглавить международное региональное сотрудничество в указанных областях. По этой причине Еврокомиссия, а не государство-член ЕС, запустила в 2010 году первое секторальное партнерство - Экологическое партнерство Черноморской синергии.

Пятая причина – в круг стран, на которые направлена политика Черноморской синергии, включены два крупнейших черноморских государства: Россия и Турция, которые противодействуют распространению влияния Евросоюза в Черноморском регионе и не содействуют исполнению Еврокомиссией политики Черноморской синергии.

Шестая причина – в первый период, начиная с запуска политики в 2007 году, небольшой объем финансирования политики Черноморская синергия, который с 2014 года возрос почти вдвое.

Седьмая причина – уклонение ведущих международных финансовых институтов от инвестирования проектов Черноморской синергии вследствие отсутствия первых ощутимых результатов данной внешней политики Евросоюза.

Перспективы исполнения Черноморской синергии зависят от того, сумеют ли Еврокомиссия и государства-члены ЕС устранить выявленные недостатки и доработать недостающие основы, необходимые для достижения политикой Черноморской синергией значительных успехов. Еврокомиссия и государства-члены ЕС должны решить сложную задачу – идентифицировать, то есть точно определить цель, задачи и направления реализации политики Черноморская синергия.

Сложность задачи заключается в том, что считается, что «благодаря своему инклюзивному подходу Черноморская синергия имеет потенциал играть полезную роль в содействии добрососедским отношениям и укреплении многосторонности»^[32] в регионе Черного моря. В то же время очевидно, что Евросоюзу необходимо уйти от «инклюзивного подхода» Черноморской синергии и разграничить с политикой Восточного партнерства полномочия и сферы деятельности в Черноморском регионе.

Для достижения значительных результатов Черноморской синергии необходимо учредить специальный орган Евросоюза, ответственный за исполнение политики Черноморской синергии, и, соответственно, увеличить объем финансирования.