Legal acts of the authorities on industry and construction management in the USSR during 1950s – 1960s

Zhil'nikov Andrei Maksimovich Educator, the department of Theory and History of State and Law, Siberian Institute of Management, Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation 630102, Russia, Novosibirskaya oblast', g. Novosibirsk, ul. Nizhegorodskaya, 6, of. 440 a.m.zhilnikov@yandex.ru Other publications by this author

На современном этапе развития общества и государства вопросы развития экономики стоят на первом месте. Сейчас перед руководством страны стоят масштабные задачи по преодолению препятствий в развитии российской экономики. В таких условиях особую ценность приобретает исторический опыт осуществления экономических и административных реформ. В свою очередь основой успешного реформирования служит качественное правовое обеспечение. Если законодательство будет тормозить реформу, то даже лучшие идеи не смогут быть реализованы. В то время как пробелы в новом законодательстве могут создать почву для злоупотреблений и коррупции.

В середине 1950-1960 гг. в СССР была проведена реформа управления промышленностью и строительством. Необходимость реформирования была обусловлена недостатками ранее действовавшей системы управления народным хозяйством. Избыточная централизация, ведомственные барьеры и бюрократизация мешали развитию народного хозяйства. Реформа предполагала переход от отраслевого к территориальному принципу управления. В 1957 г. отраслевые министерства были упразднены, а предприятия и организации, находящиеся в ведении министерств, переданы в непосредственное подчинение образованных советов народного хозяйства административных экономических районов.

Объект исследования – административно-хозяйственная реформа 1957 г. в СССР. Предмет исследования – правовые акты советов народного хозяйства. Цель исследования состоит в определении правовой природы актов органов государственного управления промышленностью и строительством СССР в середине 1950-1960 гг. Для достижения данной цели были использованы общенаучные методы: анализ, синтез; частно-научные методы: формально-юридический, исторический, сравнительно-правовой. Научная новизна исследования заключается в том, что на основе впервые вводимого архивного материала проанализированы вопросы нормотворческой деятельности советов народного хозяйства, рассматривается характеристика правовых актов совнархоза, а также их классификация, виды и место, которое они занимают в системе правового регулирования. Хронология исследования охватывает период существования советов народного хозяйства 1957-1965 гг.

Историографии правовых актов совнархоза посвящены работы ученых-современников того периода: Бахчисарайцева Х. Э. Новоселова В.И. Салищевой Н.Г. [1 – 3]. На современном этапе вопросы актов совнархоза и его правотворческой деятельности отдельно не рассматриваются.

Источниковую базу исследования составили законы и подзаконные акты государственных органов СССР и РСФСР, материалы из Государственного архива Новосибирской области.

После проведения реформы в 1957 г. основной организационной формой управления народным хозяйством выступали советы народного хозяйства. Советы народного хозяйства использовали различные средства и методы для организации управления народным хозяйством, в разнообразных и многочисленных формах, в том числе посредством издания правовых актов. Каждый правовой акт совнархоза по содержанию – план организационных действий, а по форме – в качестве юридического акта государственного органа – он обладает обязательной силой в отношении всех тех, кому адресован. Такая специфика позволяла правовым актам выступать в качестве эффективного средства в системе управления народным хозяйством.

Совет народного хозяйства сочетал в себе принципы коллегиальности и единоначалия, этим от качественно отличался от иных ведомств и министерств. Эти принципы нашли свое отражение в законе СССР от 10 мая 1957 г. «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» ^[4], а также в Положении «О Совете народного хозяйства экономического административного района», утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 26 сентября 1957 г. № 1150 ^[5].

Положение о совнархозе предусматривало лишь одну статью, посвященную вопросам нормотворческой деятельности совета народного хозяйства. Согласно статье 8 положения, Совет народного хозяйства экономического административного района и республиканский Совет народного хозяйства в пределах своей компетенции издавал постановления и распоряжения на основе и во исполнение законов СССР и союзной республики, а также постановлений и распоряжений Совета Министров СССР и Совета Министров союзной республики.

Совет народного хозяйства союзной республики имел право приостанавливать постановления и распоряжения Советов народного хозяйства экономических административных районов.

При этом Совет Министров союзной республики мог отменить постановления и распоряжения Совета народного хозяйства.

Совет Министров СССР имел право приостанавливать постановления и распоряжения советов народного хозяйства. ^[5]

Предполагается, что совет народного хозяйства принимал правовые акты в коллегиальном порядке. Коллегиальный порядок принятия постановлений в совете народного хозяйства, а значит и коллегиальный порядок разрешения основных вопросов, сочетался с единоличной ответственностью председателя совнархоза как руководителя коллегиального органа и членов совета народного хозяйства за порученные им участки работы. ^{[3, с. 140-141]}

В самом положении речь идет только о видах актов совнархоза, порядке приостановления и отмены актов. Многое из того, что не регламентировало положение о совнархозе, устойчиво применялось в практике правотворческой деятельности совнархозов и не вызывало никаких возражений. К числу подобных неписаных правил относится издание совнархозом совместно с общественными организациями актов по смежным вопросам их компетенции. Например, Постановление Совета народного хозяйства Новосибирского экономического района и Президиума областного Совета профсоюзов от 25 апреля 1958 г. № 44/4 «Об итогах социалистического соревнования предприятий и строек Новосибирского Совнархоза за 1 квартал 1958 года». ^[6]

Совместное правотворчество государственных органов и общественных объединений достаточно распространенное явление в истории советского государства. Совместные акты совнархоза и общественных организаций издавались по многим вопросам, по которым деятельность совнархоза соприкасалась с деятельностью общественных организаций. К таким вопросам относятся социалистическое соревнование, внедрение передового опыта, порядок работы предприятий, условия труда и т.д. Особенно много подобных смежных вопросов в работе совнархоза и профсоюзных органов, и не случайно они решались в форме совместных актов совета народного хозяйства и совета профессионального союза (республиканского или областного) или его президиума.

Правовым основанием для издания совместных актов советов народного хозяйства и профсоюзных органов выступали специальные нормативные правовые акты, которые издавались на республиканском уровне. В РСФСР таким актом являлось Постановление Совета Министров РСФСР от 22 апреля 1958 г. «Об участии профсоюзных органов в обсуждении вопросов производства, труда и быта в советских и хозяйственных органах. Нормы, содержащиеся в данном постановлении, были направлены на предоставление профсоюзным органам возможности более активного участия в обсуждении вопросов производства, труда и быта в советских и хозяйственных органах, в число которых входили советы народного хозяйства. В этих целях Совет Министров РСФСР постановил, что вопросы планирования и организации производства, труда и заработной платы, охраны труда и культурно-бытового обслуживания рабочих и служащих, а также другие вопросы, затрагивающие интересы трудящихся, совнархозы должны рассматривать с участием представителей областных, краевых Советов профсоюзов. При подготовке предложений по проектам производственных планов, планов культурно-бытового и жилищного строительства, развития и внедрения новой техники, а также при рассмотрении текущих вопросов труда и быта, совнархозы были обязаны учитывать мнение профсоюзных органов. Кроме того, по вышеуказанным вопросам на заседаниях совнархозов, соответствующие материалы должны были заблаговременно направляться профсоюзным органам. ^[7]

Стоит отметить, что советы народного хозяйства издавали правовые акты не только совместно с профсоюзными органами, но и с другими организациями и учреждениями. Содержание правовых актов и их территориальные рамки предопределяли учреждение, совместно с которым этот акт издавался. Так, по вопросам проведения социалистических соревнований, подведения их итогов, правовые акты принимались совнархозом совместно с исполнительным комитетом областного Совета депутатов трудящихся. В качестве примера можно привести постановление исполнительного комитета областного Совета депутатов трудящихся и Совета народного хозяйства Новосибирского экономического района № 38/223 от 19 апреля 1958 г. «О Социалистическом соревновании рыболовецких колхозов за достижение высоких уловов рыбы». Подобные акты направлены, прежде всего, на усиление значения мероприятий, которые проводит совет народного хозяйства. ^[6]

Однако, подобные акты занимают лишь малую долю всех правовых актов совета народного хозяйства. В ходе анализа нормотворческой деятельности совнархоза можно отметить две формы правовых актов – постановления и распоряжения. Для того, чтобы определить критерии необходимые для издания того или иного акта, а также их отличия, необходимо обратиться к Положению «О Совете народного хозяйства экономического административного района».

Согласно положению Совет народного хозяйства в пределах своей компетенции издавал постановления и распоряжения на основе и во исполнение законов СССР и союзной республики, а также постановлений и распоряжений Совета Министров СССР и Совета Министров союзной республики и проверял их исполнение. Положение о совнархозе лишь указывает возможность издания двух видов юридических актов. При этом данное положение не регламентировало порядок принятия таких актов, перечень вопросов по которым они издавались, а также по характеру имеющихся в них предписаний. ^[5]

Принятые совнархозом постановления охватывают широкий перечень вопросов. Такие акты отличаются в зависимости от юридических свойств, по предмету регулирования и характеру содержащихся в них предписаний. Анализ правотворческой деятельности совнархоза позволяет выделить три вида постановлений, принимаемых совнархозами.

1. Постановления – индивидуальные предписания: содержат только индивидуальные предписания, нормативные статьи в таких постановлениях отсутствуют. Под постановлением – индивидуальным предписанием понимается правовой акт, который устанавливает, изменяет или отменяет права и обязанности конкретных лиц. Для него характерно разовое, однократное применение. Наиболее часто такие постановления применяются по вопросам оперативного управления.

В качестве примера можно привести постановление Новосибирского совета народного хозяйства от 25 ноября 1959 г. № 153 «О мерах по дальнейшему развитию электро-технической промышленности», которое содержит множество индивидуальных однократных предписаний начальникам отделов совета народного хозяйства. ^[8]

Кроме того, к постановлениям – индивидуальным предписаниям относятся постановления о назначении или об освобождении от должности в совете народного хозяйства. Например, постановление Новосибирского совета народного хозяйства об освобождении начальника управления строительства и назначение исполняющего обязанности. ^[8]

2. Нормативные постановления: содержат в себе статьи только нормативного характера. Нормативное постановление – правовой акт, который конкретизирует нормы высшей юридической силы, содержит механизм реализации таких норм. Подобные постановления распространялись на широкий круг лиц и были рассчитаны на длительное применение.

К нормативным постановлениям можно отнести различные положения и уставы управлений, отделов, промышленных предприятий и иных структурных подразделений в совете народного хозяйства. Например, постановление Новосибирского совета народного хозяйства от 2 января 1959 г. № 2 «Об утверждении устава государственного Искитимского литейно-механического завода машиностроения», Постановление Новосибирского совета народного хозяйства от 16 апреля 1959 г. № 41 «Об утверждении положения об отраслевом управлении Совета народного хозяйства Новосибирского экономического административного района». ^[9]

3. Смешанные постановления: содержат нормативные статьи и индивидуальные предписания однократного характера. Данный вид постановлений является наиболее распространённым среди других правовых актов совнархоза.

Для примера можно взять Постановление Новосибирского совета народного хозяйства № 50 от 16 апреля 1959 г. «О незаконном расходовании средств на служебные командировки». В постановлении содержатся результаты проверки проведенной Новосибирской группой контролеров комиссии советского контроля на предприятиях, в ходе которой было установлено, что некоторые руководящие работники, пользуясь своим служебным положением, устраивали себе командировки перед уходом в очередной отпуск, чтобы доехать до места отдыха и возвратиться обратно за счет государственных средств. В результате совет народного хозяйства постановил запретить совмещение командировок с очередными отпусками и усилить контроль.

В данном постановлении содержится ряд статей нормативного характера. Так, в статье 1 постановления содержится запрет на совмещение командировок с очередными отпусками. Статья 2 постановления предусматривает соблюдение определенных сроков для отпусков и командировок. Вместе с тем постановление содержит индивидуальные предписания однократного характера. В статье 3 постановления речь идет о применении дисциплинарных взысканий в отношении должностных лиц, которые совмещали очередные отпуска с командировками. ^[10]

Особое место в деятельности совета народного хозяйства отводилось контролю за исполнением законодательства и предписаний. Совнархоз занимался проверкой исполнения отдельных нормативных правовых актов, которые принимались как правительством СССР, так и самим совнархозом. Положение о совете народного хозяйства предусматривало контроль со стороны совнархоза по широкому перечню вопросов: контроль за соблюдением трудового законодательства, заключением коллективных договоров и контроль за их выполнением, контроль за своевременной выплатой заработной платы работникам, контроль за их финансовой деятельностью подведомственных предприятий, контроль за учетом и отчетностью на предприятиях, контроль за выполнением хозяйственных и подрядных договоров. ^[5]

В ходе реализации своих обязанностей по контролю, совнархоз в большей степени принимал правовые акты содержащие предписания индивидуального характера. Поскольку нормы, за исполнением которых осуществлял контроль совнархоз, уже были установлены другими нормативными правовыми актами. И в том случае, если в результате проверочных мероприятий по контролю за исполнением тех или иных норм возникала необходимость принять новый правовой акт, то он предусматривал однократные предписания, с целью устранения недостатков в деятельности подведомственных предприятий и обеспечения выполнения установленных норм права.

Подобные правовые акты совнархоза встречаются на протяжении всего периода его существования. В первые месяцы своей деятельности совнархозом издавались постановления о недостатках в деятельности некоторых предприятий, одним из них является постановление Новосибирского совета народного хозяйства от 28 октября 1957 г. № 17а «О серьезных недостатках в использовании оборудования на предприятиях совнархоза». В результате проверочных мероприятий по контролю было выявлено 9032 ед. неустановленного оборудования без учета потребности в нем. Все статьи данного постановления включают в себя индивидуальные предписания, направленные на принятие мер по скорейшему устранению недостатков. ^[11]

При этом совнархоз и дальше продолжал вести контроль и проводить мероприятия по проверке исполнений ранее выданных предписаний. В 1959 г. совнархоз провел повторную проверку предприятий на предмет использования неустановленного оборудования. В ходе проверочных мероприятий было установлено, что предписанные меры в вышеуказанном постановлении не были исполнены предприятиями и их руководителями в полном объеме. По итогам проверки было принято постановление Новосибирского совета народного хозяйства от 23 апреля 1959 г. № 56 «Об использовании неустановленного оборудования на предприятиях и стройках совета народного хозяйства», в котором совнархоз отмечает, что отраслевые управления неудовлетворительно выполняют постановления совнархоза № 17а от 23 октября 1957 г. «О серьезных недостатках в использовании оборудования на предприятиях совнархоза» и № 42 от 17 апреля 1958 г. «О снижении сверхнормативных запасов неустановленного оборудования». ^[10]

Анализ постановлений, принятых Новосибирским советом народного хозяйства, позволяет сделать вывод о высокой доле нормативных статей в постановлениях, принятых в первых годах своей деятельность. В дальнейшем этот показатель сместился в сторону предписаний, направленных на осуществление оперативного управления, контролем за исполнением нормативных правовых актов и предписаний, а также на обеспечение выполнений плановых показателей.

Основные функции и задачи совнархоза обуславливают характер принимаемых им постановлений. Нормы права и индивидуальные предписания неразрывно связаны между собой, вместе они формируют комплекс мероприятий, направленных на реализацию деятельности совнархоза по управлению промышленностью и строительством, развитию производственных сил и наиболее полному использованию имеющихся резервов. ^[5]

Постановления совета народного хозяйства являются коллегиальными правовыми актами, имеют однотипный характер, общую форму. Постановления принимались на заседании совнархоза. Но помимо постановлений, существуют и другие виды правовых актов совета народного хозяйств – распоряжения.

Распоряжения совета народного хозяйства – правовые акты исполнительной деятельности председателя совнархоза и его заместителей. Распоряжения носят единоличный характер, они издаются руководителями совнархоза в пределах своей компетенции. Как и в случае с постановлениями, распоряжения можно классифицировать по характеру их содержания.

1. Распоряжения – дублирующие нормы права, установленные правовыми актами вышестоящих органов (Совета Министров РСФСР, Совета Министров СССР и т. д.). Сами по себе подобные распоряжения не устанавливали новые нормы права. К примеру, распоряжение Новосибирского совнархоза от 8 марта 1960 г. № 81 «О введении в действие положения о премировании руководящих, научных, инженерно-технических работников, рабочих и служащих научно-исследовательских институтов, конструкторских бюро и заводов за своевременную и качественную разработку и создание новых образцов военной техники». Своим распоряжением совнархоз лишь продублировал соответствующее положение, которое уже было утверждено Советом Министров СССР в январе 1960 г. Данный вид распоряжений излишне нагромождал и без того большое количество правовых актов совнархоза. Однако, так сложилась юридическая практика совнархоза. ^[12]

В некоторых случаях такие распоряжения содержали в своих статьях не только продублированные нормы правовых актов вышестоящих органов, но и содержал ряд индивидуальных предписаний. К их числу можно отнести распоряжение заместителя председателя Новосибирского совнархоза от 1 февраля 1958 г. № 8 «Об использовании иностранной литературы и организации широкой информации о достижениях зарубежной науки и техники». Распоряжение содержит в себе нормы из соответствующего распоряжения Совета Министров РСФСР, и кроме того, предписания начальнику производственно-технического отдела, а также директорам и главным инженерам предприятий и организаций Новосибирского совнархоза по исполнению предписаний Совета Министров РСФСР. ^[13]

2. Распоряжения – индивидуальные предписания. Здесь прослеживается некоторое сходство с аналогичными постановлениями. Такие правовые акты направлены на однократное, разовое применение. Так же в них содержатся только указания работникам совнархоза. Основные различия состоят в самой сущности распоряжения. Распоряжения не являются коллегиальными актами. Распоряжения издавались от имени руководителей совнархоза в пределах их компетенции. Протоколом заседания Новосибирского совнархоза от 11 апреля 1958 г. № 14 «О распределении обязанностей в совете народного хозяйства Новосибирского экономического административного района между председателем совнархоза и его заместителями» был утвержден перечень отделов и управлений, которые курировал соответствующий руководитель. Каждый из руководителей в соответствии с этим издавал распоряжения, касаемо подконтрольных ему структурных подразделений в аппарате совнархоза. Большая часть распоряжений – индивидуальных предписаний касались вопросов обеспечения выполнений требований вышестоящего руководства – Совета Министров РСФСР, Совета Министров СССР.

К числу таких актов относится распоряжение Новосибирского совнархоза «О строительстве завода гироскопических приборов г. Бердске». В вышеуказанном распоряжении содержится отсылка на нормативный правовой акт совета министров и предложения для выполнения требований указанного акта. Предложения сформированы в виде предписаний руководителям управлений совнархоза и промышленных предприятий. ^[14]

Значительная часть распоряжений – индивидуальных предписаний издавалась по вопросам командировок работников совнархоза, а также их премирования. Несмотря на достаточно высокий уровень самостоятельности совнархоза, как государственного органа, оставалось множество вопросов, решение которых требовало согласования с вышестоящими государственными органам. В связи с этим, советом народного хозяйства часто требовалось отправлять своих работников в Москву. Уже в первые месяцы работы совнархозом было издано более 20 распоряжений, касаемых вопроса командировки своих сотрудников.

3. Нормативные распоряжения. По аналогии с постановлениями содержат статьи нормативного характера. Один из наиболее немногочисленных видов распоряжений. Нормативные распоряжения как правило были адресованы аппарату совнархоза и регламентировали порядок его деятельности. Такие правовые акты издавались в первые годы работы совнархоза.

Практика принятия распоряжений указывает на то, что распоряжениями оформлялись решения руководителей совнархоза. В свою очередь постановлениями оформлялись решения совета народного хозяйства. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, распоряжения являются актами руководителей совнархоза, а постановления – коллегиальными актами совнархоза. Однако некоторые распоряжения были издавались не только от имени его руководителей, но и от имени совета народного хозяйства. Подобные распоряжения вносят некоторую неясность о природе распоряжений.

При этом законодательство не позволяет содержит ответа на вопрос о том, являются ли распоряжения правовыми актами руководителей совнархоза или распоряжения – это правовые акты самого совнархоза. Статья 8 положения о совнархозе умалчивает об этом вопросе. В Новосибирском совнархозе так же отсутствовал какой-либо регламент, устанавливающий порядок подготовки и принятия правовых актов в совнархозе.

Стоит отметить, что в коллегиальных органах управления в СССР акты, издаваемые от имени коллегиального органа, именовались постановлениями (акты высших и центральных органов, а также акты, принятые совместно с другими коллегиальными органами). ^{[2, с. 190]}

В статье 66 Конституции СССР было установлено, что Совет Министров СССР издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение действующих законов и проверяет их исполнение. ^[15] Аналогичные нормы содержатся в статье 43 Конституции РСФСР – применительно к Совету Министров РСФСР. ^[16] В данных нормах отсутствует вывод о том, что члены коллегиальных органов были наделены правом издания актов управления.

В постановлении Совета Министров СССР от 22.05.1957 № 556 «О мероприятиях, связанных с исполнением закона «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» председателю совета народного хозяйства, а не совету народного хозяйства в целом, были предоставлены права, установленные для министров СССР. ^[17] Председателю совнархоза было предоставлено также право устанавливать персональные оклады работникам совнархозов и ряд других полномочий. В положении о совнархозе вопрос о правах председателя совета прямо не разрешается. Однако из содержания раздела положения о совнархозе «Права совета народного хозяйства» очевидно, что права, которыми обладали министры, предоставлены совету народного хозяйства в целом, а не являются исключительной компетенцией председателя совнархоза. ^{[1, с. 73]}

Практика показывает, что основные, наиболее важные вопросы компетенции совета разрешались, как правило, в коллегиальном порядке, однако четкое разграничение прав председателя (и других руководителей) совнархоза и самого совнархоза отсутствовало. В ряде случаев председатель совнархоза единолично разрешал такие вопросы, которые, казалось бы, должны были входить в компетенцию совета в целом. ^{[3, с. 141]}

Таким образом, в правовом регулировании распределения компетенции между советом народного хозяйства в целом и отдельными его членами (председателем, заместителями председателя) по изданию актов управления отсутствовала необходимая четкость и ясность.

Такое положение дел усложняло действующую в 1957-1965 гг. систему управления промышленностью. Сама идея территориального управления подразумевала развитие оперативного управления, устранению излишней бюрократизации. Однако достижение целей, заложенных в административно-хозяйственную реформу, затрудняли подобные сложности в механизмах управления. В результате реформа изменила лишь форму управления промышленностью и строительством. Противоречивый характер реформы осложнял ее реализацию на практике. При этом пробелы в нормотворчестве в отношении порядка издания актов управления повлекли за собой искусственное увеличение и без того большого количество таких актов, которые по своей сути не вносили каких-либо изменений в деятельность подконтрольных совнархозу учреждений и предприятий.