“Far Eastern Hectare”: reaction of citizens and issues of legal regulation and implementation

Maximova Ol'ga Dmitrievna Doctor of Law Docent, the department of Theory and History of State and Law, Moscow University for the Humanities 111395, Russia, g. Moscow, ul. Yunosti, 5 omaksimova@yandex.ru Other publications by this author

L'vov Stepan Vasil'evich PhD in Sociology Director of Strategic Development, Russian Public Opinion Research Center 119034, Russia, g. Moscow, ul. Prechistenka, 38 stepanlvov@yandex.ru Other publications by this author

1 мая 2016 года был издан Федеральный закон № 119-ФЗ ^[9], согласно которому граждане Российской Федерации получили право получения земельных участков в Дальневосточном федеральном округе в безвозмездное пользование. Земельные участки выдаются в следующих субъектах – в Республике Бурятия, Республике Саха (Якутия), в Забайкальском, Камчатском, Приморском, Хабаровском краях, в Амурской, Магаданской, Сахалинской областях, в Еврейской автономной области и в Чукотском автономном округе. Проект этого федерального закона был разработан во исполнение поручения Президента Российской Федерации по итогам Восточного экономического форума от 4 сентября 2015 г. Указанный закон был подготовлен с целью решения вопросов привлечения граждан на постоянное место жительства на территорию Дальневосточного федерального округа, снижения оттока местного населения, а также ускорения социально-экономического развития этого региона.^[5] Таким образом, данная мера была призвана повысить популярность вышеназванных субъектов Российской Федерации и привлечь граждан России на Дальний Восток, население которого год от года уменьшалось после распада СССР.

За период с 1991 по 2016 год регион потерял 1 869 тыс. человек, что составило 23,2 % населения. ^{[8, c. 135]} Численность населения в Дальневосточном федеральном округе на 1 января 2017 года составляла 6 182 679 человек. ^[16] В настоящее время в регионе проживает 8 188 623 человека. ^[18] Этот показатель включает население присоединенных в ноябре 2018 года к ДФО Республики Бурятия и Забайкальского края ^[14].

1. Данные соцопросов о состоянии реализации программы.

Начиная с 2015 года, исследования о социальных факторах реализации программы «Дальневосточный гектар» в регионах ДФО и в Российской Федерации проводит Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) в 130 населенных пунктах в 46 областях, краях и республиках в 8 федеральных округах России. Объем выборки 1600 человек. Выборка репрезентирует население страны в возрасте 18 лет и старше по полу, возрасту, образованию, типу населенного пункта. Для данной выборки максимальный размер ошибки (с учетом эффекта дизайна) с вероятностью 95% не превышает 3,5%. Метод опроса - личные формализованные интервью по месту жительства респондента.

Как показывает мониторинг, одним из важнейших условий, определяющих эффективность программы является информированность ее потенциальных участников – как самих жителей ДФО, перед которыми вопрос смены места жительства чаще всего не стоит, так и жителей других регионов, участие которых в программе зависит от условий и возможностей переезда на Дальний Восток. Среди всех государственных инициатив и программ по развитию Дальневосточного региона возможность получения гектара земли в распоряжение является наиболее известной. Пик информированности пришелся на 2017 год (62% россиян знали об этой программе), но в 2019 году ее уровень снизился до 55%. Не самым оптимистичным является тот факт, что молодежь, которая должна стать целевой аудиторией программы, информирована о программе хуже: менее половины (44%) в группе от 25 до 34 лет и только треть (32%) у молодых людей в возрасте до 25 лет.

Информационный эффект от мер по популяризации кампании проявился практически на всей территории страны. Вместе с тем, перемещение большого количества граждан из других районов, как и удержание проживающих в ДФО во многом будет зависеть от целого комплекса мер по социально-экономическому развитию, обеспечивающих привлекательность данного региона. Дальневосточники, прежде всего, высказались за улучшение качества и доступности здравоохранения – 56%, создание новых рабочих мест – 46%, улучшение качества дорожного покрытия, модернизацию общественного транспорта – 31%, за развитие образования и науки в регионе – 29%. Таким образом, людей больше всего волнуют социальные условия проживания и инфраструктурные вопросы. На этом фоне безвозмездная передача земли не выглядит как приоритетный запрос со стороны населения.

Тем не менее, перспективу получения гектара земли в свое распоряжение считает привлекательной каждый шестой россиянин (17% в 2019 году). Не исключено, что оценка перспектив является следствием недостатка позитивных примеров и практического понимания выгод от использования земли. Наиболее понятную цель россияне видят в строительстве своего дома для постоянного проживания, как одного из способов улучшения жилищных условий (34% в целевой группе заинтересованных в участии в программе).

Для россиян, интересующихся программой, важнейшим запросом является финансовая поддержка со стороны государства при запуске бизнеса (40%), а также компенсация дорогостоящего переезда в один из регионов Дальнего Востока (35%).

Если не принимать в расчет объективный фактор – удаленность от места проживания, то наиболее существенным барьером является недостаток информации о деталях программы, причем существенный дефицит информации испытывают как раз те, кто заявил о своем интересе в получении гектара земли (55%). В целом, и в других аспектах информирования (характеристики и месторасположение участка, сопровождение сделки и т.п.) заинтересованные граждане сталкиваются с существенными проблемами.

Данную проблему выделяют исследователи, например, Л.М. Бястинова отмечает наличие технических проблем в работе федеральной информационной системы «Надальнийвосток.рф», приводящих к некорректному информированию и введению граждан в заблуждение ^[1]. На сайте Агентства по развитию человеческого капитала на Дальнем Востоке размещен текст Закона 2016 года «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков на Дальнем Востоке» № 119-ФЗ в редакции от 29.07.2017 года. Таким образом, на сайте не отображены такие важные изменения как присоединение к ДФО Республики Бурятия и Забайкальского края, а также возможность получения гектара земли не только гражданами России, но и иностранными гражданами и лицами без гражданства, являющимися участниками Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом и членам их семей.

Среди наиболее существенных барьеров для тех, кто рассматривает возможность переезда в ДФО также указываются недостаточность средств на освоение земли (37%), отсутствие цели и предметного представления, о том, что делать с землей (23%). На отсутствие времени для прохождения процедуры оформления заявки пожаловались 14 % опрошенных из числа тех, кто заинтересован в получении земли. Но вряд ли данный показатель может считаться критичным и свидетельствовать о недостатках законодательного регулирования, скорее говорит о том, что у людей действительно нет времени на оформление документов или о том, что они еще не определились с решением вопроса о получении земли в ДФО. Кроме того, использование информационных технологии при подаче заявки значительно облегчает процедуру получения земли.

2. Проблемы правового регулирования.

Правовые вопосы реализации программы активно изучаются учеными ^[2,6,7,12].

Например, М.В. Вронская, К.Е. Кривцова, отмечая недоработки закона № 119–ФЗ из-за поспешности его принятия, предлагают следующие усовершенствования правового механизма: «1.Внесение изменений, в части контроля за целевым использованием земельных ресурсов, путём проведения плановых проверок каждые шесть месяцев уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, для устранения нарушений земельного и лесного законодательства. 2.Установление правовой определенности в части определения критериев приобретения земельного участка в собственность на возмездной или безвозмездной основе, после истечения пятилетнего срока использования земельного участка, либо применение принципа платности землепользования и внесения соответствующих изменений в положения специального акта». ^[2]

С.М. Миронова и А.Ю. Чикильдина предлагают «отменить земельный налог для граждан, которым предоставляются земли по данному Закону (№ 119-ФЗ)». ^[7]

Для более эффективного правового регулирования следует учитывать мнение россиян для совершенствования законодательства. Данные представленного соцопроса показывают, что россиян при реализации программы «Дальневосточный гектар» больше всего волнуют вопросы государственной поддержки их частной инициативы. В настоящее время закон № 119-ФЗ не предусматривает компенсации транспортных расходов и расходов на обустройство на новом месте. Представляется, что препятствием к решению этих вопросов является подход, согласно которому любой гражданин Российской Федерации может получить гектар дальневосточной земли на безвозмездной основе (ст. 1.) ^[17]. Но фактически граждане России делятся на две категории: 1) жители ДФО и 2) россияне из других федеральных округов. Отличия между положением первых и вторых весьма существенные. Если местные жители включены в хозяйственную жизнь своего региона, в том числе уже участвуют в сложившихся земельных отношениях, то граждане из других регионов не имеют представления или мало осведомлены об особенностях жизни на Дальнем Востоке. Для граждан из других регионов существенно возрастают финансовые расходы, связанные с переездом и с обустройством на новой территории, кроме того, существует проблема адаптации к жизни среди местного населения. Исходя из этого, следовало бы усовершенствовать имеющееся законодательство и предусмотреть механизмы правового регулирования, которые бы учитывали категории граждан, которые имеют право на получение земельного участка, предоставляемого в безвозмездное пользование. Можно было бы установить, что в случае переезда гражданина Российской Федерации и членов его семьи на новое место проживания, в котором находится 1 гектар земли, из другого региона, предусматривается компенсация расходов на проезд. Кстати, в период проведения переселенческой политики в царской России в начале XX века законодательство предусматривало следующие льготы. Согласно ст. 23 «Правил о переселении на казенные земли» 1906 года «переселяющиеся на казенные земли, равно как приселяющиеся к старожилым обществам ... пользуются следующими льготами: 1) перевозка сих лиц по железным дорогам, до места назначения, а равно передвижение по этим дорогам в оба конца ходоков, отправляемых переселенцами из своей среды, производятся по особо устанавливаемому для них Министерством Финансов пониженному тарифу; 2) при водворении переселенцы освобождаются от казенных платежей и земских денежных сборов в течение пяти лет, считая с полугодия, следующего за новым водворением, а в последующий за тем пятилетний срок означенные переселенцы облагаются упомянутыми сборами в половинном размере; 3) переселенцам, имеющим при водворении более восемнадцати лет, отбывание воинской повинности отсрочивается на три года» ^[10]. Таким образом, юридические гарантии дореволюционного законодательства были существеннее, чем в современном российском законе.

Как выявил опрос, граждане испытывают затруднения с выбором вида разрешенного использования земли. По закону «земельный участок может использоваться гражданином, которому он предоставлен в безвозмездное пользование, для осуществления любой не запрещенной федеральным законом деятельности при соблюдении условий, предусмотренных настоящей статьей» (п.1, ст. 8) ^[17]. Как известно, информационным и методическим сопровождением программы «Дальневосточный гектар» занимается Агентство по развитию человеческого капитала на Дальнем Востоке. На сайте данной организации представлен «Классификатор видов разрешенного использования земельных участков» ^[5]. Таким образом, пользователь гектара теоретически может выбрать любой вид деятельности из представленного внушительного списка. Реализация данной нормы на практике вызывает сомнения, поскольку из длинного списка трудно выбрать подходящий вид деятельности, кроме того, многие виды деятельности из классификатора требуют крупных финансовых вложений, которые вряд ли найдутся у желающих переехать на Дальний Восток. Более правильным представляется перечисление в законе тех видов деятельности, которые наиболее подходящие и не требуют больших финансовых вложений. Также стоит обратить внимание, что на карте сайта «На Дальний Восток», в характеристиках земельных участков, выделяемых по программе, уже указан вид разрешенного использования. В связи с этим не ясно, что в данном случае подразумевается под выбором гражданина.

Некоторые виды разрешенного использования регламентируются в законе № 119-ФЗ. Так, по ст. 17 «использование лесов, расположенных на земельных участках, предоставленных гражданам в безвозмездное пользование в соответствии с настоящим Федеральным законом, осуществляется на основании проекта освоения лесов. Использование лесов должно осуществлять в соответствии с лесным законодательством (ст. 18). Стоит заметить, что указанная норма запрещает проведение сплошных рубок лесных насаждений. Однако в исключительных случаях, если лес утратил свои полезные функции, закон допускает проведение сплошной рубки (ст. 19). ^[16] Представляется, что названные статьи сформулированы противоречиво, что на практике может привести к конфликтным ситуациям. Спорным является положение ст. 20 о заготовке древесины на предоставленном участке, если гражданин выбрал данный вид деятельности в качестве вида разрешенного использования. Представляется, что такой вид хозяйственной деятельности, как заготовка древесины вряд ли можно проводить на участках размером в 1 гектар. Для такой деятельности размер выделяемого участка слишком мал.

Вообще, надо признать, что размер выделяемой земли - 1 гектар - для развития сельскохозяйственного производства, а именно сельскохозяйственное производство следует рассматривать как наиболее предпочтительное для деятельности на земле, является недостаточным. Правда, возможна подача коллективной заявки группой до 10 человек.

По результатам исследования А.М. Кагана и А.В. Колмыкова «оптимальные размеры хозяйств по площади сельскохозяйственных угодий с отраслевой организационно-производственной структурой в зависимости от сельскохозяйственной освоенности территории, конфигурации землепользования и места размещения на нем хозяйственного центра находятся в пределах от 3840 до 8670 га» ^[4]. Данный расчет был произведен авторами на основании изучения различных факторов, влияющих на сельскохозяйственную деятельность: от величины амортизационных затрат; от затрат по организации управления предприятием; от внутрихозяйственных транспортных расходов по обслуживанию сельскохозяйственных земель; от территориальных условий землепользования ^[4]. Здесь стоит отметить, что в царской России размеры предоставляемых участков были гораздо больше, на душу мужского пола устанавливалась норма 10-15 десятин, что равняется 10-15 га ^[11].

По данным сайта «На Дальний Восток» 75 272 граждан получили участок размером в 1 гектар на Дальнем Востоке ^[15], большую часть из которых составляют жители ДФО (83%)^[3]. Этот показатель вряд ли можно считать хорошим результатом, так как в постановлении Правительства от 9 августа 2016 г. № 757 «О внесении изменений в Государственную программу Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» среди ожидаемых результатов реализации программы называется рост численности населения к 2025 году до 11,2 млн человек, то есть население ДФО должно вырасти на 3 млн. человек. Если такими темпами будет развиваться программа «Дальневосточный гектар», то цель - привлечение человеческих ресурсов, так и останется не достигнутой. Представляется, что законодательство о «дальневосточном гектаре» следует усовершенствовать, установить юридические гарантии, учитывающие пожелания россиян, отразившиеся в социологических опросах.