Corruption prevention in education: questions of theory and practice

Damm Irina Alexandrovna PhD in Law Director of the Center for Corruption Prevention and Legal Expertise, Head of the department of Delictology and Criminology, Siberian Federal University 660075, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, aud. 1-22 idamm@yandex.ru Other publications by this author

Приоритетное применение мер по предупреждению коррупции, как это следует из п. 6 ст. 3 Федерального закона «О противодействии коррупции», отнесено к принципам противодействия коррупции. Безусловно, привлечение к уголовной ответственности за совершение коррупционных преступлений, являясь значимой составляющей борьбы с коррупцией, выполняет важную функцию общей и частной превенции. Вместе с тем еще со времен Ч. Беккариа известно, что лучше предупреждать преступления, чем карать за них ^{[1, c. 150]}. Применительно к сфере образования данный тезис приобретает особую актуальность.

Коррупция в сфере образования представляет собой сложное, пока еще недостаточно хорошо изученное социально-правовое явление. Исследованию различных аспектов коррупции в этой сфере посвящены диссертационные исследования специалистов в области юриспруденции, экономики, социологии: Е.А. Борисова ^[2], Н.Ф. Бодров ^[3], Э.А. Леонтьева ^[4], С.В. Плохов ^[5], Д.А. Повный ^[6], В.Н. Пугач ^[7], Е.В. Слесарева ^[8], Ю.П. Стребков ^[9] и др. Вместе с тем вопросы о содержании коррупции в образовании, ее признаках, особенностях субъектов, формах, типах и видах до сих пор остаются открытыми.

В современной России наблюдается не только неполнота научных знаний о коррупции в сфере образования как об объекте профилактики, но также и дефекты массового сознания при оценке рассматриваемого явления. В российском обществе сильны традиции дарения (благодарения), когда хорошо выполненная работа, оказанная услуга предполагает выражение признательности в вербальной или материальной форме. Укоренившиеся традиции преподнесения подарков, цветов, конфет представителям сферы образования стали нормой межличностного и профессионального общения. При этом наблюдается размывание границ между искренней благодарностью (дарением), мздоимством и лихоимством.

Некоторые формы коррупции настолько распространены, что воспринимаются работниками социальной сферы как допустимый способ дополнительного увеличения материального благосостояния, пусть и не всегда законный, но не преступный. Однако судебной практике известны случаи привлечения к уголовной ответственности работников сферы образования за получение в качестве взяток подарочных сертификатов ^[10], продуктовых наборов ^[11], а также за коррупционное репетиторство ^[12], выполнение за вознаграждение курсовых и дипломных работ для студентов ^[13] и пр.

В условиях неоднозначности правового регулирования получения вознаграждений работниками образовательных организаций и широкого распространения коррупциогенных стереотипов поведения применение мер уголовно-правового воздействия за нарушение правил дарения к работникам сферы образования представляется чрезмерным. Педагогическому работнику, не имеющему юридического образования, трудно самостоятельно разграничить подарок и взятку. Ведь за редким случаем взяткодатель провозглашает: «Вот Ваша взятка, берите!». Достаточно часто взятки в социальной сфере вуалируются под подарки, поэтому работнику сферы образования при отсутствии у него сформированной антикоррупционной компетентности сложно самостоятельно определить, предлагают ему взятку или это все же подарок. Ошибка в квалификации «дара» может обернуться для добросовестного педагога уголовной ответственностью и запретом заниматься педагогической деятельностью. И как следствие, потраченные государством ресурсы на многолетнюю подготовку к трудовой деятельности одного педагогического работника «вхолостую» растрачиваются репрессивным вектором борьбы с коррупцией.

В сложившейся ситуации формирование научно обоснованной системы антикоррупционной профилактики в сфере образования приобретает особую актуальность. Вместе с тем в теоретической и законодательной проработке этого направления имеется множество пробелов, неясностей и противоречий.

Рассмотрение системы антикоррупционной профилактики в сфере образования целесообразно начать с определения базовых терминологических координат. В криминологической литературе по вопросу соотношения понятий «профилактика» и «предупреждение» сложилось два основных подхода. Сторонники первого подхода используют названные понятия как равнозначные, взаимозаменяемые (Е.О. Алауханов ^{[14, c. 124]}, В.Н. Бурлаков ^{[15, c. 115]}, А.Э. Жалинский ^{[16, c. 11]}, К.Е. Игошев ^{[17, c. 45]}, В.А. Уткин ^{[18, c. 9]}, О.В. Филимонов ^{[19, c. 5–8]}, Л.М. Прозументов и А.В Шеслер ^{[20, c. 199–200]} и др.), представители второго обосновывают более широкое понимание «предупреждения» и называют «профилактику» составляющей «предупреждения» (Г.А. Аванесов ^{[21, c. 406]}, А.И. Алексеев ^{[22, c. 119–120]}, М.П. Клейменов ^{[23, c. 209]}, Н.В. Щедрин ^{[24, c. 5]}, В. Щербаков ^{[25, c. 109]} и др.).

Обращение к Федеральному закону «О противодействии коррупции» позволяет сделать вывод, что термины «профилактика» и «предупреждение» используются в нем как синонимичные, взаимозаменяемые. При этом в соответствии с названным федеральным законом предупреждение (профилактика) и борьба являются самостоятельными направлениями противодействия коррупции.

В Федеральном законе от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» понятия «профилактика», «предупреждение», и в том числе «противодействие», не соотнесены. При этом перечисляемые в законе меры профилактики имеют как принудительный, так и непринудительный характер.

Очевидно, что применительно к системе противодействия коррупции предупреждение (профилактика) и борьба с коррупцией являются основными самостоятельными направлениями. Но ни в научной литературе, ни в действующем законодательстве не сложился единый подход к определению и соотношению понятий «предупреждение» и «профилактика» правонарушений (преступлений).

Заслуживает внимания позиция Н.В. Щедрина, придерживающегося второго подхода и предлагающего под предупреждением преступности пониматьспецифическую разновидность социального управления, осуществляемого с целью снижения вероятности опасных посягательств на особо охраняемые ценности, для чего субъект управления, используя комплекс законных мер воздействия, стимулирует включение управляемого объекта в общественно-полезные отношения и ограничивает его негативные связи ^[26]. В предупредительной деятельности, по мнению автора, выделяются две основные группы мер: стимулирующие (не связанные с ограничениями) и ограничительные (связанные с ограничениями прав и свобод граждан) ^[26]. Социальная профилактика, полагает Н.В. Щедрин, представляет собой систему разнообразных непринудительных методов, с помощью которых осуществляется социализация индивида ^{[24, c. 9]}. К числу мер, связанных с принуждением, автор относит меры безопасности, восстановления и наказания (ответственности) ^{[24, c. 9–15]}. Представленный подход видится не только научно обоснованным, но и разрешающим ряд теоретических дискуссий о природе, системе и уровнях мер предупреждения преступности.

Предупреждение коррупции, если следовать представленной научной концепции Н.В. Щедрина, также объединяет в себе четыре самостоятельных направления: антикоррупционная профилактика, антикоррупционные меры безопасности, антикоррупционные меры восстановления (компенсации), а также меры наказания (ответственности) за совершение коррупционных правонарушений.

Антикоррупционная профилактика играет важную роль в системе предупреждения коррупции. Комплекс разнообразных непринудительных мер воздействия и широкий круг её субъектов позволяет антикоррупционной профилактике на «дальних» подступах предупреждать совершение физическими лицами коррупционных деяний, стимулируя различными способами и средствами их осознанное антикоррупционное поведение. Именно посредством антикоррупционной профилактики формируются антикоррупционная культура и антикоррупционное мировоззрение различных групп её объектов ^{[27, c. 37–38]}.

Антикоррупционная профилактика направлена на предупреждение всех видов коррупционных деяний: от коррупционных преступлений до коррупционных этических проступков. В связи с чем следует выделять:

– антикоррупционную криминологическую профилактику;

– антикоррупционную деликтологическую профилактику;

– антикоррупционную девиантологическую профилактику.

Учитывая, что представление о границах между коррупционным преступным и коррупционным правонарушающим поведением только формируется в обыденном, профессиональном и научном правосознании, возрастает роль криминологии как координатора процесса обобщения общенаучных, специальных и в том числе правовых знаний о коррупции и коррупционной преступности, их детерминантах и выработки системы научно обоснованных профилактических мер. Представляется, что меры традиционного для криминологии уровня общесоциального предупреждения в разной степени пересекаются с антикоррупционной деликтологической профилактикой и антикоррупционной девиантологической профилактикой.

При построении системы антикоррупционной профилактики в образовании следует помнить, что коррупция в рассматриваемой сфере проявляется в отношениях по управлению системой образования, а также в отношениях по организации образовательной деятельности.

Управление системой образования включает в себя формирование системы взаимодействующих органов, осуществляющих управление в сфере образования (государственных и муниципальных), принятие и реализацию программ, направленных на развитие системы образования, информационное и методическое обеспечение деятельности государственных и муниципальных органов, осуществляющих управление в сфере образования, государственную регламентацию образовательной деятельности и др.

Организация образовательной деятельности включает в себя осуществление образовательной организацией образовательного процесса, административной и хозяйственной деятельности ^{[28, c. 5–17]}.

Объект антикоррупционной профилактики в сфере образованияимеет сложную природу и объединяет в себе общественные отношения, явления, процессы в сфере образования, детерминирующие возникновение и существование коррупции. Объектом антикоррупционной профилактики могут выступать как материальные (практические) аспекты деятельности человека, общества и государства, так и духовные.

К субъектам антикоррупционной профилактики в сфере образования относятся все субъекты противодействия коррупции в названной сфере, осуществляющие в отношении объекта антикоррупционной профилактики комплекс мер непринудительного характера.

Классификации и типологизации субъектов антикоррупционной профилактики в сфере образования возможны по различным основаниям и группам признаков.

В зависимости от сферы осуществления профилактики можно выделить:

– субъектов антикоррупционной профилактики в сфере управления образованием;

– субъектов антикоррупционной профилактики в образовательных организациях.

В зависимости от наличия трудовых или гражданско-правовых отношений с органом или образовательной организацией среди субъектов профилактики в сфере образования можно выделить:

– «внутренних» субъектов – работников государственного, муниципального органа в сфере образования, работников образовательной организации, связанных с таким органом, организацией трудовыми или гражданско-правовыми отношениями, а также обучающихся и их законных представителей;

– «внешних» субъектов профилактики – представителей органов, в чьи обязанности входит осуществление профилактики правонарушений (правоохранительные органы), а также граждан, общественные организации, институты гражданского общества.

По количественному составу представляется возможным выделить индивидуальных и коллективных субъектов антикоррупционной профилактики. Индивидуальные субъекты профилактики реализуют соответствующую деятельность в отношении объекта профилактики единолично, а коллективные субъекты представляют собой объединения двух и более лиц.

После группировки нескольких из указанных признаков представляется также возможным выделить следующие типы субъектовантикоррупционной профилактики в сфере образования:

– субъекты, разрабатывающие и реализующие профилактически меры в силу своих должностных обязанностей (например, должностные лица, ответственные за профилактику коррупционных и иных правонарушений);

– субъекты, добровольно и инициативно осуществляющие профилактику в отношении лиц, не находящихся от них в служебной или иной зависимости (например, преподаватели, обучающиеся и их объединения);

– субъекты, инициативно осуществляющие профилактику в отношении самих себя или субъекты «самопрофилактики» (лица, самостоятельно повышающие уровень личной антикоррупционной культуры).

Если для отношений по управлению системой образования характерен первый и третий типы, то отношениям по обеспечению образовательной деятельности соответствуют все три названных типа.

Ключевое значение в рассматриваемой профилактической системе имеет комплекс мер антикоррупционной профилактики в сфере образования.

Осуществление мер антикоррупционной профилактики в сфере образования возможно с использованием различных непринудительных способов, приемов и средств. Способы (методы) осуществления антикоррупционной профилактики различаются по форме проведения (реализации) мероприятия, по источнику передачи информации, по степени вовлечения профилактируемых в мероприятие, по степени управления и прочее. Приемы антикоррупционной профилактики есть отдельные, конкретные операции или действия субъекта профилактики, позволяющие решать определённые профилактические задачи. Средствами антикоррупционной профилактики выступают антикоррупционное просвещение ^{[29; 30]}, антикоррупционное образование ^[31], антикоррупционное информирование ^[32], антикоррупционное консультирование ^[33], антикоррупционная пропаганда ^[34], антикоррупционная реклама ^[35] и др.

Содержание мер антикоррупционной профилактики зависит от вида отношений в сфере образования, в которых такая профилактика осуществляется.

Для антикоррупционной профилактики в отношениях по управлению системой образования характерна большая степень централизации в разработке как мер предупреждения коррупции в целом, так и мер антикоррупционной профилактики в частности. В настоящее время сформированы единые правовые и организационные основы для предупреждения коррупции в сферах государственного и муниципального управления. В целях профилактики коррупции в государственных и муниципальных органах различных сфер деятельности, в том числе и образования, ежегодно принимаются программы предупреждения коррупции, определены должностные лица, ответственные за профилактику, реализуется комплекс мер, направленных на повышение антикоррупционной компетентности государственных служащих в сфере образования. Большое внимание уделяется антикоррупционному просвещению и образованию служащих. Надлежащий объем антикоррупционных компетенций поддерживается служащими самостоятельно, а также в рамках участия в программах дополнительного профессионального образования, специально посвященных вопросам противодействия коррупции, либо содержащим антикоррупционные блоки в программах по иным тематикам.

Министерством труда и социальной политики разработаны специальные рекомендации для государственных и муниципальных служащих, направленные на профилактику коррупции ^[36]. Например, указанное министерство рекомендует «обсудить со служащими и работниками слова, выражения и жесты, которые могут быть восприняты окружающими как просьба (намек) о даче взятки, и указать на необходимость воздерживаться от употребления подобных выражений при взаимодействии с гражданами. К числу таких выражений относятся, например: "вопрос решить трудно, но можно", "спасибо на хлеб не намажешь", "договоримся", "нужны более веские аргументы", "нужно обсудить параметры", "ну что делать будем?" и т.д.».

В силу прямого предписания Минтруда России на официальных сайтах государственных органов и их территориальных органов на главной странице должны быть размещены и наполнены разделы, посвященные вопросам противодействия коррупции ^[37], содержащие следующие обязательные подразделы: «Нормативные правовые и иные акты в сфере противодействия коррупции», «Антикоррупционная экспертиза»; «Методические материалы»; «Формы документов, связанных с противодействием коррупции, для заполнения», «Сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера», «Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов (аттестационная комиссия)». Указанные разделы обеспечивают антикоррупционную информационную открытость, позволяют и служащим органа, и гражданам ознакомиться с интересующей антикоррупционной информацией. Такие разделы размещены и наполнены на официальных сайтах Министерства просвещения РФ ^[38] и Министерства образования и науки РФ ^[39].

Вместе с тем сфере государственного и муниципального управления образованием антикоррупционная профилактика как совокупность непринудительных способов и средств предупреждения коррупции является менее распространенной. Акценты в системе предупреждения коррупции в государственных органах, органах местного самоуправления, осуществляющих управление системой образования, смещены в сторону совершенствования антикоррупционных правил безопасности (обязанностей, запретов, ограничений и иных требований к поведению служащих или императивных предписаний к организации деятельности органа), а также порядка привлечения к ответственности за их нарушение.

В отношениях по обеспечению образовательной деятельности наблюдается большая самостоятельность субъектов профилактики в выборе способов, приемов и средств ее осуществления. Следует отметить, что системный характер антикоррупционная профилактическая работа в образовательных организациях, в сравнении с государственным и муниципальным управлением, пока еще не приобрела. Это инициатива отдельных образовательных организаций при отсутствии единой для данной сферы научно обоснованной, спланированной и скоординированной деятельности.

Если для системы управления образованием, как и всего государственного управления, мощным толчком для развития стало принятие в 2008 году Федерального закона «О противодействии коррупции» и последующее активное подзаконное нормотворчество, то для образовательных организаций, как и иных организаций отправной точкой стало введение в 2012 году в Федеральный закон «О противодействии коррупции» статьи 13.3 «Обязанность организаций принимать меры по предупреждению коррупции». В части первой статьи 13.3 предусматривается обязанность организаций разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции. В части второй закрепляется, что меры по предупреждению коррупции, принимаемые в организации, могут включать, например, определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений (п. 1 ч. 2); сотрудничество организации с правоохранительными органами (п. 2 ч. 2); разработку и внедрение в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации; принятие кодекса этики и служебного поведения работников организации (п. 4 ч. 2); предотвращение и урегулирование конфликта интересов (п. 5 ч. 2).

В рассматриваемой статье закрепляется общая обязанность организаций разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции (ч. 1), а также предлагается примерный перечень мер, которые могут реализовываться организацией по собственному усмотрению (ч. 2).

Изучение официальных сайтов образовательных организаций различного типа позволяет сделать вывод, что в настоящее время наблюдается общая тенденция повышения активности в научном, правовом и организационном обеспечении профилактики коррупции.

В научном направлении обеспечения профилактики коррупции в сфере образования следует отметить интенсификацию научно-исследовательской работы, публикационной активности, а также увеличение количества проводимых мероприятий антикоррупционной направленности (конференции, круглые столы, форумы и пр.).

В правовом направлении наблюдается активизация принятия в образовательных организациях различного типа программ и планов по предупреждению (профилактике) коррупции, этических кодексов.

В организационном направлении принимаются меры по назначению лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений в образовательных организациях различного типа, проведению в таких организациях мероприятий антикоррупционной направленности (конкурсы антикоррупционной социальной рекламы, опросы, деловые игры, встречи с представителями правоохранительных органов и пр.).

Несмотря на общую тенденцию активизации проведения в образовательных организациях антикоррупционной профилактики, отсутствие единой концептуальной основы, общей координации со стороны государственных и муниципальных органов, осуществляющих управление системой образования как в содержательном, так и организационном аспектах, приводит к ряду негативных последствий. Например, антикоррупционная профилактика в образовательных организациях имеет разные качественные и количественные показатели, вплоть до её наличия только в отчётности. Содержание антикоррупционной профилактики определяется образовательной организацией самостоятельно, что в целом позитивно, однако профилактика коррупции требует от субъекта ее осуществления наличия высокого уровня компетентности для реализации столь сложной по своему содержанию деятельности. В свою очередь отсутствие у субъекта антикоррупционной профилактики достаточных знаний может привести к эффекту «испорченного телефона», существенно искажающего транслируемую информацию. Такая профилактика может принести больше вреда, нежели пользы.

Полагаем, построение сбалансированной системы антикоррупционной профилактики в сфере образования требует изучения субъективных и объективных детерминант коррупции в сфере образования, а также выявления институциональных особенностей коррупции в рассматриваемой сфере. Особое внимание должно быть уделено ситуациям «резкой дифференциации в оплате труда работников бюджетной сферы, когда руководитель может получать зарплату в десятки раз превышающую зарплату подчиненного» ^{[40, c. 88]}. Оплата труда работника образовательной организации, обеспечивающая удовлетворение основных потребностей самого работника и членов его семьи, выступает одной из основных предпосылок антикоррупционного поведения такого работника.

Проведенный обзор некоторых теоретических и практических аспектов антикоррупционной профилактики в сфере образования, а также ее состояния в отношениях по управлению системой образования и в отношениях по обеспечению образовательной деятельности позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, в научной литературе, а также законодательстве не сложился единый подход к определению понятий «профилактика» и «предупреждение». Представляется обоснованным подход, в соответствии с которым профилактика выступает одним из направлений предупреждения и представляет собой совокупность непринудительных мер воздействия на коррупционные проявления.

Во-вторых, антикоррупционная профилактика имеет свою специфику при реализации в отношениях по управлению системой образования (деятельность государственных и муниципальных органов в сфере образования) и в отношениях по организации образовательной деятельности (образовательный процесс, административная и хозяйственная деятельность образовательных организаций).

В-третьих, пятилетнее запоздание по включению в Федеральный закон «О противодействии коррупции» статьи 13.3 «Обязанность организаций принимать меры по предупреждению коррупции» предопределило общее отставание системы предупреждения коррупции, а также антикоррупционной профилактики в образовательных организациях по сравнению с аналогичной деятельностью в государственных и муниципальных органах, осуществляющих управление системой образования.

В-четвертых, в системе государственных и муниципальных органов наблюдается единая, последовательная и централизованная деятельность по предупреждению коррупции, в том числе по обеспечению служащих рекомендациями по недопущению коррупционного поведения, которая направлена на все сферы деятельности, включая и управление системой образования. В отношении образовательных организаций такой последовательной централизованной работы со стороны государственных и муниципальных органов, осуществляющих управление системой образования, пока не наблюдается;

В-пятых, отсутствие у профилактической антикоррупционной деятельности в образовательных организациях управляющего субъекта приводит к негативным последствиям, выражающимся в бессистемном принятии мер профилактического характера в образовательных организациях. Представляется, что координация организации антикоррупционной профилактики с ее качественным содержательным обеспечением с стороны государственных и муниципальных органов, осуществляющих управление системой образования, существенно повысит результативность такой работы.

Сказанное свидетельствует о необходимости принятия мер по совершенствованию системы антикоррупционной профилактики. Полагаем, антикоррупционная профилактика в сфере образования, объединяющая в себе совокупность непринудительных способов, приемов и средств предупреждения коррупции, имеет значимый предупредительный потенциал при условии тщательно проработанной научно-методологической основы.

Активизация работы по стимулированию активного, осознанного включения участников отношений в сфере образования в социально-полезную деятельность, не отягощенную коррупционной составляющей, принесет большую пользу в предупреждении коррупции, нежели репрессивные формы привлечения к ответственности. Смещение акцентов в пользу обоснования в общественном сознании ценности правомерного антикоррупционного поведения как общего блага, позволяющего обществу, государству и каждому его представителю развиваться, должно стать основной задачей антикоррупционной профилактики.