Registration as an element of internal migration policy of the Russian Federation

Ostrovskaya Anna Sergeevna External Doctoral Candidate, the department of State Constitutional Law, Southern Federal University; Head of the Migration Department of the Ministry of Internal Affairs 344010, Russia, Rostovskaya oblast', g. Rostov-Na-Donu, ul. M. Gor'kogo, 88 ostr.anna2017@yandex.ru Other publications by this author

В соответствии с Концепцией государственной миграционной политики, утвержденной в 2018 году, целью миграционной политики является создание миграционной ситуации, которая способствует решению задач в сфере социально-экономического, пространственного и демографического развития страны, повышения качества жизни ее населения, обеспечения безопасности государства, защиты национального рынка труда, поддержания межнационального и межрелигиозного мира и согласия в российском обществе, а также в сфере защиты и сохранения русской культуры, русского языка и историко-культурного наследия народов России, составляющих основу ее культурного (цивилизационного) кода^[1].

Не последнюю роль в формировании миграционной политики государства играет создание системы качественного и количественного учета населения. В самом деле, как можно строить какие-либо планы и прогнозы, если неизвестны исходные данные о человеческих ресурсах. Безусловно, в нашем государстве (как и в ряде других стран) существует традиция переписи населения, проведение ближайшей из которых запланировано в следующем 2020 году. Другой важный источник информации основан на регистрации актов гражданского состояния. "Естественное движение включает демографические события, непосредственно (рождения, мертворождения и смерти) или косвенно (браки, разводы), влияющие на воспроизводство населения"^[2].

Но именно система регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в Российской Федерации призвана более точно, чем перепись населения, отражать сведения о количестве граждан в целом по следующим причинам.

Во-первых, действующие нормы законодательства обязывают каждого гражданина Российской Федерации, равно как и иностранного гражданина, уведомить соответствующие органы исполнительной власти о месте своего проживания либо нахождения^[3]. В случае игнорирования данного правила, гражданин может быть привлечен к ответственности в установленном порядке.

Во-вторых, несомненно, что существующая система общественной жизни в Российской Федерации функционирует таким образом, что гражданин сам заинтересован в наличии у него регистрации по месту жительства (месту пребывания) в РФ.

Для оформления пенсии, кредита, постановки на учет автомобиля, устройства детей в общеобразовательные учреждения, получения медицинской помощи требуется регистрация по месту жительства (пребывания).

В связи с многогранностью правового феномена регистрации отечественные ученые не теряют интереса к его исследованию. Время от времени и в научных, и в профессиональных кругах обсуждается вопрос о нецелесообразности правового института регистрационного учета как порождения института прописки, существовавшего ранее. "Теперь прописка заменена категорией "регистрационный учет". Принципиальных различий между пропиской и регистрационным учетом нет. Граждане РФ обязаны регистрироваться, а сама регистрация оформляется штампом в паспорте либо справкой о регистрации"^[4] .

Институт прописки был введен в СССР в 1922 г. с целью обеспечения органов власти полной информацией о жителях, проживающих в населенных пунктах страны и всех их передвижениях.

В 1932 г. в Советском Союзе была введена единая паспортная система и создана Паспортно-визовая служба (ПВС), вошедшая в структуру органов внутренних дел (НКВД). ПВС был поручен «учет населения городов, рабочих поселков и новостроек, разгрузка этих мест от лиц, не занятых общественно-полезным трудом, а также очистка от укрывающихся кулацких, уголовных и иных антиобщественных элементов, в целях укрепления диктатуры пролетариата» ^[5].

Характер института прописки резко меняется: он становится разрешительным. Иными словами, отныне для прописки требуется разрешение властей. Таким образом, прописка превратилась в один из институтов государственного управления: контроля миграции населения.

В Советском Союзе с пропиской была связана вся жизнь советского гражданина. Прописка также являлась условием приема на работу. И в первую очередь, она давала право на проживание в жилом помещении по месту прописки.

Прописка в России была отменена 1 октября 1993 года с момента введения в действие Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации», в котором прописка была заменена на регистрацию по месту жительства, а также было введено понятие регистрации по месту пребывания.

Впрочем, на обывательском уровне термин «прописка» и в настоящее время имеет широкое употребление.

Вопросы регистрационного учета граждан по месту пребывания и месту жительства, а также ответственность за нарушение правил такого учета относятся к сфере регулирования административного и административно-процессуального законодательства. В соответствии с ч. 1 ст. 72 Конституции РФ указанные вопросы находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Но при этом нормативные акты субъектов по вопросам регистрационного учета не должны противоречить федеральным законам.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, сам по себе факт регистрации или отсутствия таковой не порождает для гражданина каких-либо прав или обязанностей и не может служить основанием ограничения прав и свобод гражданина. Регистрация, в том смысле, в котором это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту жительства либо месту пребывания. ^{[6] [7]}.

Но при этом, по сути, постановка на регистрационный учет является обязанностью гражданина, а не его правом. "Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации"^[8]. Действующее законодательство в сфере регистрационного учета включает в себя не только регулирующие нормы административного права, но и нормы-санкции. Исполнение данной обязанности обеспечивается не в последнюю очередь мерами административной ответственности, нарушение правил регистрации может повлечь наложение на виновного административного штрафа. При этом, правда, освобождаются от административной ответственности лица, проживающие у близких родственников^[9].

Таким образом, приняв законодательную конструкцию регистрационного режима и провозгласив правонаделительную цель регистрации, законодатель фактически сохранил ее правоохранительное значение ^[10].

Существующая административная ответственность и введение значительных штрафных санкций (на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей) обусловлены тем фактом, что вопросы применения и реализации правил регистрационного учета имеют особую значимость для государства. При этом, для сравнения, до 2004 года, административным законодательством за нарушение правил регистрационного учета предусматривались намного более мягкие санкции, такие как предупреждение либо штраф до 100 рублей. Кроме того, введение уголовной ответственности за фиктивную регистрацию ^[11] свидетельствует об актуальности вопросов регистрационного учета для государства и общества.

"Любое общество и государство заинтересовано в успешном управлении своими социальными делами. Это дела публичные, отражающие общий интерес и потребности общества, государства и граждан в самосохранении и обеспечении своей жизнедеятельности. Для этого приходится организовывать, упорядочивать и регулировать поведение людей, деятельность государственных и социальных институтов, поддерживать общественный порядок." ^[12].

С учетом изложенного, крайне важным для формирования миграционной политики государства является и вопрос о том, насколько регистрационный учет соответствует своему назначению о качественном и количественном учете населения Российской Федерации?

Из опыта работы в подразделениях по вопросам миграции, возможно сделать следующие выводы. Некоторое количество граждан, проживающих в РФ, выпало из общей массы регистрационного учета. Как правило, это лица, скрывающиеся от правоохранительных органов или люди не вполне благополучные, оставшиеся без жилья либо не легализовавшиеся в установленном порядке на территории РФ. Данная категория граждан не состоит на регистрационном учете, и либо случайно попадает в поле зрения органов исполнительной власти, либо обращается в соответствующие структуры при приближении пенсионного возраста в надежде обрести источник средств существования и социальную поддержку. При этом, более 95 % населения Российской Федерации в установленном порядке состоит на регистрационном учете по месту жительства либо месту пребывания, и органы власти располагают общими сведениями об указанных лицах. Проблема состоит в том, что далеко не всегда адрес фактического проживания гражданина соответствует его официальному месту регистрации по месту пребывания или месту жительства.

Следует отметить, что указанная проблема уже приобрела масштабный характер. В частности, в п. 4 «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы», отмечено, что современные тенденции в сфере миграции в РФ обусловлены, в основном, экономическими и социальными факторами. В 2012-2017 годах интенсивность внутренней миграции в Российской Федерации увеличилась на 10 %. Практически весь потенциал внутренней миграции приходится на такие агломерации как Москва и Санкт-Петербург, а также Краснодарский край.

С одной стороны обозначена тенденция к нерациональному размещению населения, перенаселенности крупных городов и курортных зон.

С другой стороны, значительная часть граждан РФ, переезжающих в крупные города, состоит на регистрационном учете по предыдущему месту жительства в связи с тем, что не в состоянии приобрести в собственность жилье по причине высокой стоимости, а собственники жилья, сдаваемого в аренду, зачастую опасаются давать согласие на регистрацию, даже временную.

При этом, получило распространение такое явление как фиктивная регистрация (регистрация в жилом помещении без намерения пребывать (проживать) в этом помещении, либо регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства без намерения нанимателя (собственника) жилого помещения предоставить это жилое помещение для пребывания (проживания) указанного лица), которое действительно существенно искажает существующую статистику зарегистрированных граждан, и не только граждан Российской Федерации. Не имея возможности получить регистрацию в том жилом помещении, где они реально проживают, граждане стараются приобрести её в любом ином месте. В результате информация о регистрации граждан, хранящаяся в базе данных МВД России, перестает отвечать принципам достоверного контроля и учета количества граждан РФ, их возможных перемещений, определения права на жилье. Таким образом, подсчитать точное количество проживающих граждан в конкретном месте или даже регионе, не представляется возможным. Считаю, что отсутствие достоверных данных влечет за собой значительные проблемы и для государства в целом.

Таким образом, в настоящее время, мы можем говорить о слабом механизме регистрационного учета именно как способа фиксации фактического (реального) места проживания гражданина.

Полагаю также что, к "модному сейчас понятию "государственная услуга" (к числу таких услуг законодатель отнес и регистрационный учет населения Российской Федерации), в сфере государственного управления вообще и в сфере правопорядка частности, следует подходить весьма осторожно. Представляется, что, государственные услуги должны быть ограничены сферой так называемого "обеспечительного", "созидающего", "положительного" публичного управления и им нет места в процессах правоохранительного управления". ^[13]

Иными словами, в том значении, в котором регистрационный учет является не просто "государственной услугой", а одним из способов обеспечения правопорядка и национальной безопасности Российской Федерации, он, вне всяких сомнений, является частью российской миграционной политики.

Безусловно, ч. 1 ст. 27 Конституции РФ гарантирует каждому законопослушному гражданину свободу передвижения. И важность этого правила подчеркивается на самом высоком уровне.

«Свобода передвижения не должна и не может ограничиваться. Но здесь должны существовать цивилизованные правила, нам нужно внимательно посмотреть на существующие проблемы регистрации».(В.В. Путин. Выступление на расширенном заседании коллегии Федеральной миграционной службы России.)

Регистрационная деятельность при всем ее многообразии имеет единую целевую направленность: создает условия для реализации прав субъектов, а также обеспечивает исполнение возложенных на них обязанностей. К тому же, если провести сравнение с институтом прописки, имевшей, как известно, разрешительный характер, в настоящее время для постановки на регистрационный учет требуется только согласие заявителя и собственника жилого помещения.

Регистрационную деятельность в целом и, в особенности, регистрационную деятельность органов внутренних дел следует рассматривать в качестве одного из средств обеспечения безопасности личности, общественной и государственной безопасности. Сформировавшаяся на сегодняшний день регистрационная система является одним из важных элементов в механизме выявления и розыска лиц, подозреваемых в совершении преступлений и административных правонарушений, скрывающихся от органов дознания, следствия, суда, а также уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, обеспечивает устранение некоторых причин и условий, способствующих совершению различного рода противоправных деяний. «Первая и основная функция - функция общественного порядка и обеспечения национальной (государственной) безопасности представляет собой одно из главных направлений в деятельности органов данной ветви власти». ^[14]

Именно поэтому, разумно, по мнению автора настоящей статьи, не разрушать уже существующую паспортно-регистрационную систему, а совершенствовать её с учетом насущных социально-политических требований.

В связи с изложенными обстоятельствами, представляется необходимым создать условия для получения наиболее точной информации о перемещениях людей внутри Российской Федерации, количественной и пространственной структуре миграции. Информация о внутренней миграции, в свою очередь, должна учитываться при создании стратегии развития Российской Федерации.

Безусловно, демократические государства не должны ставить административный надзор в сфере миграции в основу взаимоотношений со своими гражданами, а также волевым решением определять направление потоков миграции. Выбор места пребывания и жительства является существенным элементом свободы личности, условием профессионального и духовного развития человека. Не полицейские меры, а ответственное отношение каждого гражданина к своим обязанностям - одно из условий получения достоверной информации. «Это означает и осознание индивидом своей тождественности с определенной территорией, этнической общностью (общностями), проживающей на этой территории, политико-правовыми установлениями государства». ^[15]

В утвержденной Указом Президента РФ концепции миграционной политики подчеркивается, что характер и направление миграционных потоков, их влияние на российское общество во многом определяются качеством жизни в Российской Федерации, в том числе доступностью для граждан социальных, образовательных, медицинских, культурных и иных услуг, состоянием правопорядка, степенью развитости транспортной, энергетической, телекоммуникационной и информационной инфраструктуры, уровнем занятости населения и благоустроенности общественных мест.

Несомненно, социально-экономические причины играют большую роль в принятии решения о перемене места жительства гражданином. Но при этом «в демократическом государстве формирование и порядок деятельности административной (исполнительной) ветви государственной власти должны быть четко урегулированы юридическими нормами». ^[16]

В указанных целях представляется целесообразным:

- осуществление четкого контроля за соблюдением правил регистрации по месту жительства и месту пребывания граждан, не в целях их наказания, а для обеспечения воинского и статистического учета, учета состава и численности проживающего на конкретной территории населения, в т.ч. и с целью формирования избирательных округов ;

- внесение изменений в соответствующий Административный регламент по предоставлению государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденный Приказом МВД Российской Федерации от 31.12.2017 года № 984 для возможности добровольного уведомления компетентного органа, в том числе по почте или через сеть Интернет с использованием Единого портала госуслуг о фактическом месте проживания гражданина в тех случаях, когда это необходимо для реализации каких-либо прав, получения государственных или муниципальных услуг не по месту жительства;

- создание централизованного банка адресов лиц, зарегистрированных на всей территории Российской Федерации;

-создание специализированного жилого фонда для граждан при трудоустройстве при перемене места жительства.

Распространение такого явления как фиктивная регистрация действительно существенно искажает существующую статистику зарегистрированных граждан. Другой вопрос, всегда ли должны применяться меры именно уголовной ответственности. Кстати, ряд ученых ставят под сомнение степень общественной опасности указанных деяний. В частности, по мнению С.В. Борисова "законодателю не удалось ответить на вопрос о том, достигают ли запрещенные в них действия той степени вредоносности, при которой можно говорить о совершении именно общественно опасного деяния".^[17] Аналогичного мнения в своих работах придерживаются и ряд других авторов. Безусловно, в тех случаях, когда речь идет именно о массовой постановке на регистрационный учет и у сторон правоотношений установлен корыстный мотив, ответ очевиден. В иных же случаях, более целесообразно применение мер административной ответственности.

В связи с изложенными обстоятельствами, представляется необходимым внесение в нормативно-правовые акты, регулирующие общественные отношения в сфере регистрационного учета населения Российской Федерации, в частности, в Жилищный Кодекс Российской Федерации, Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" некоторых поправок и ограничений относительно количества регистрируемых граждан в зависимости от площади жилого помещения, за исключением членов семьи. Принятие данной нормы, по мнению автора, помогло бы исключить возможность злоупотребления своими правами собственниками жилых помещений при оформлении фиктивной регистрации по месту пребывания либо месту жительства.

Безусловно, в широком смысле, для решения проблем в сфере регистрационного учета следует создать такие условия взаимодействия в государстве и обществе, при которых гражданин стремился не просто к наличию самого факта регистрации (не важно, с целью ли избежать административной ответственности или с целью решения для себя какой-либо социальной либо экономической задачи), но имел возможность и желание зарегистрироваться сам и зарегистрировать своих несовершеннолетних детей именно там, где он на самом деле фактически проживает в настоящее время (постоянно либо в определенный период) независимо от формы собственности жилого помещения. Одной же из задач административного права является поиск оптимальных путей совершенствования системы регистрационного учета населения Российской Федерации.

При этом, фактическое нахождение гражданина по каким-либо причинам вне официального места пребывания либо места жительства не должно влечь ограничения его прав, в первую очередь, на медицинскую помощь, а также не должно ограничивать возможность предоставления ему необходимых государственных и муниципальных услуг.

В заключение следует отметить, что наряду с обеспечением учета граждан Российской Федерации, а также обеспечением воинского и статистического учета, учета состава и численности проживающего на конкретной территории населения, регистрационный учет в перспективе должен способствовать регулированию миграционных процессов, т.е. более рациональному размещению населения в пределах Российской Федерации, и тем самым, обеспечивать выполнение важнейшей государственной задачи.