Special circumstances in the activity of internal affairs bodies: approaches towards understanding

Slyshalov Igor' PhD in Law Docent, the department of Work of the Internal Affairs Authorities in Special Circumstances, Omsk Academy of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation 644092, Russia, Omskaya oblast', g. Omsk, ul. Komarova, 7 8913967@gmail.com Other publications by this author

Органы внутренних дел, выполняя задачи по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, функционируют как в обычных, в том числе сложных, условиях, так и в необычных, экстраординарных, экстремальных, особых условиях.

Рассмотрение вопросов деятельности органов внутренних дел при возникновении чрезвычайных обстоятельств является предметом пристального внимания со стороны ученых ^{[1, 4, 15]}.

Между тем, в российском законодательстве и научной литературе пока не сформировался единый понятийный аппарат в сфере обеспечения безопасности Российской Федерации ^{[2, с. 34]}. Нередко в качестве синонимов используются такие словосочетания, как «чрезвычайная обстановка», «кризисная ситуация», «чрезвычайная ситуация», «чрезвычайное положение» и др. Как правило, во всех случаях речь идет о каких-то экстраординарных, существенно отличающихся от условий повседневной деятельности обстоятельствах.

Особое внимание необходимо уделить рассмотрению вопроса об установлении точного значения понятия «особые условия». Термин «особые условия», применительно к деятельности органов внутренних дел, в последнее время все прочнее входит в научный оборот ^{[12, 15]}, все чаще используется в практической деятельности органов внутренних дел. Между тем, вопрос об объеме понятия «особые условия» остается открытым.

Особенное, особенность – это не такое как все остальное, то есть имеющее характерные, отличительные свойства ^{[10, с. 397]}. Под условиями понимаются обстоятельства, от которых что-нибудь зависит; правила, установленные в какой-нибудь области жизнедеятельности, обстановку, в которой происходит что-нибудь, а также требования, из которых следует исходить ^{[10, с. 729]}.

Рассматривая вопрос о содержании особых условий одни авторы относят к ним обстоятельства, нарушающие нормальный ритм жизни общества ^{[11, с. 22]}. Другие понимают под ними чрезвычайную обстановку, влекущую установление специального правового режима, характеризующегося введением в действие мероприятий, усиливающих полномочия органов государственной власти и государственного управления ^{[6, с. 78, 83]}. Высказывается мнение, что под «особыми условиями» следует понимать такое сложившееся состояние развития обстановки в обществе, государстве либо на определенной части его территории, а также сложившихся отношений с иными государственными образованиями (одним, группой государств), в результате которых возникли реальные угрозы интересам национальной безопасности страны в целом либо отдельным ее видам или конкретным сферам жизненно важных интересов общества и государства, а локализация или нейтрализация последствий от воздействия выявленных внутренних и внешних угроз их безопасности потребует введения специальных правовых режимов, обеспечивающих особый порядок жизнедеятельности общества и функционирования органов государственной власти и управления, в том числе на основе прямого президентского правления ^{[13, с. 63]}.

Как видится, здесь следует согласиться с точкой зрения Ю. Н. Мартышова, различие точек зрения по данному вопросу в значительной степени обусловлено отсутствием единого подхода к предмету исследования, поскольку одни авторы рассматривают особые условия как специальный правовой режим, являющийся их формой выражения, другие – как явление, составляющее их содержание ^{[6, с. 78]}.

В связи с этим, считаем, что понятие «особые условия» может рассматриваться в двух значениях: в первом случае, как характеристика объективных условий оперативной обстановки, в которой действует орган внутренних дел, во втором – как специальный правовой режим деятельности органа внутренних дел.

С целью исключения предпосылок для терминологической путаницы, предлагаем для каждого случая ввести отдельное понятие. Для содержательного подхода (первый случай) – «особые условия деятельности», для процедурного (второй случай) – «режим особых условий».

Рассмотрим каждое из возможных значений употребления термина подробнее.

Особые условия как характеристика объективных условий деятельности органа внутренних дел (особые условия деятельности)

В научной литературе приводится мнение ученых, в частности А. Ф. Майдыкова, который считает, что под особыми условиями для деятельности органов внутренних дел следует понимать повышенную по степени опасности для жизни и здоровья людей, сохранности материальных и культурных ценностей обстановку, вызываемую явлениями природного, биологического, социального и техногенного характера и требующую от органов внутренних дел для ее нормализации специальных организационных, правовых мер и ресурсного обеспечения ^{[5, с. 9]}. Схожим образом определяют «особые условия» Б. П. Кондрашов ^{[3, с. 247]} и А. Г. Степанов ^{[14, с. 20]}.

Как представляется, такой подход характеризуется отсутствием четких границ, явно определенных признаков, позволяющих ясно и непротиворечиво установить наличие или отсутствие особых условий в деятельности органа внутренних дел. Между тем, специфика деятельности в кризисных ситуациях, предполагающая, как правило, необходимость принятия сложных управленческих решений в условиях дефицита времени, требует, на наш взгляд, большей ясности и определенности в этом вопросе.

В связи с этим, под особыми условиями предлагается понимать не любую обстановку, хоть и существенно отличающуюся от повседневных условий деятельности и характеризующуюся необходимостью принятия дополнительных мер, а обладающую определенным набором характерных признаков, свидетельствующих, в свою очередь, об экстраординарности ситуации и необходимости мобилизации сил и средств.

К числу основных таких признаков следует отнести, в первую очередь, наличие чрезвычайных обстоятельств. При этом данный термин предлагается понимать в значении, придаваемом ему положениями ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» ^[8], в соответствии с которой чрезвычайные обстоятельства – это обстоятельства, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.

К таким обстоятельствам, согласно указанному закону, относятся:

1) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти;

2) вооруженный мятеж;

3) массовые беспорядки;

4) террористические акты;

5) блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей;

6) подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований;

7) межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями;

8) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации.

Таким образом, можно говорить о существования восьми разновидностей обстоятельств, которые могут именоваться чрезвычайными. В связи с этим произвольное отнесение к категории «чрезвычайные обстоятельства» событий, хоть и явно отличающихся от повседневных условий деятельности (например, проведение специальной операции по обнаружению и задержанию вооруженных преступников в лесном массиве), но не относящихся к одной из перечисленных разновидностей обстоятельств, не является юридически корректным, поскольку противоречит истинному значению термина.

Во-вторых, несомненным свидетельством функционирования органа внутренних дел в особых условиях должен являться факт введения одного из особых правовых режимов (чрезвычайного положения или военного положения), а также режима контртеррористической операции.

В третьих, о наличии признаков особых условий должны свидетельствовать также обстоятельства, хоть и не относящиеся ни к одной из ранее рассмотренных групп признаков, но явно свидетельствующие об экстраординарном характере складывающейся оперативной обстановки. Таковыми предлагается считать деятельность на обслуживаемой территории диверсионно-разведывательных и террористических групп, а также наличие признаков вооруженного конфликта.

Изложенное позволяет сформулировать следующее определение понятия «особые условия» в деятельности органов внутренних дел.

Особые условия деятельности (в широком смысле) – это условия деятельности органа внутренних дел, характеризующиеся наличием чрезвычайных обстоятельств, введением режима чрезвычайного или военного положения, а также режима контртеррористической операции, деятельностью на обслуживаемой территории диверсионно-разведывательных и террористических групп или наличием признаков вооруженного конфликта.

Приведенное определение, является результатом системного толкования норм чрезвычайного законодательства, в том числе регламентирующего деятельность органов внутренних дел в кризисных ситуациях различного вида, содержит, на наш взгляд, исчерпывающий перечень характерных признаков деятельности органа внутренних дел в особых условиях, однако носит ненормативный характер.

Между тем, правовое регулирование деятельности органов внутренних дел по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в особых условиях представлено значительным количеством нормативных правовых актов, в том числе и законодательного уровня, основным из которых является Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон о службе в органах внутренних дел) ^[7].

Анализ ст. 35 указанного Закона позволяет сделать вывод о том, что введение режима деятельности органов внутренних дел в особых условиях может быть вызвано исчерпывающим перечнем обстоятельств, к числу которых закон относит следующие:

- условия ликвидации последствий аварий, катастроф природного и техногенного характера и других чрезвычайных ситуаций;

- введение на всей территории Российской Федерации или на отдельной её части особого правового режима военного положения;

- введение на всей территории Российской Федерации или на отдельной её части особого правового режима чрезвычайного положения;

- проведение контртеррористической операции;

- условия вооруженного конфликта.

Как видим, узкое (нормативное) понимание особых условий деятельности органов внутренних дел характеризуется гораздо меньшим набором качественных признаков, позволяющих охарактеризовать деятельность органа внутренних дел как протекающую в особых условиях, что позволяет сформулировать следующее определение.

Особые условия деятельности (в узком смысле) – это условия деятельности органа внутренних дел, характеризующиеся наличием чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, введением режима чрезвычайного или военного положения, проведением контртеррористической операции или наличием вооруженного конфликта.

Особые условия как специальный правовой режим деятельности органа внутренних дел

Понимание особых условий как специального ведомственного режима функционирования органов внутренних дел, вводимого при определенных нестандартных обстоятельствах, базируется на толковании положений Закона о службе в органах внутренних дел, а также приказа МВД РФ от 1 февраля 2018 г. № 50 «Об утверждении порядка организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации» ^[9].

Рассмотрение ст. 35 Закона о службе в органах внутренних дел позволяет придти к пониманию особых условий как особого режима деятельности органов внутренних дел, характеризующегося существенными изменениями правового статуса сотрудников органов внутренних дел. Суть этих изменений состоит в возможности установления на определенный период времени особых условий службы и дополнительных ограничений в отношении сотрудника органов внутренних дел, в том числе без его согласия. Максимальный срок введения режима особых условий в отношении сотрудника ограничен и составляет шесть месяцев в течение календарного года.

Основная часть возможных вводимых ограничений и особых условий службы, содержится в статье 35 Закона о службе в органах внутренних дел, однако отдельные особые условия службы и дополнительные ограничения указаны и в иных статьях рассматриваемого Закона. К ним относятся:

1. изменение режима служебного времени сотрудника органов внутренних дел (ст. 35);
2. возложение на сотрудника органов внутренних дел дополнительных обязанностей (ст. 35);
3. командирование сотрудника органов внутренних дел в другую местность (ст. 35);
4. временный перевод сотрудника органов внутренних дел в другое подразделение без изменения характера службы (ст. 35);
5. условия контракта не могут быть изменены по соглашению сторон (ст. 23);
6. сотрудник органов внутренних дел может быть отозван из отпуска без его согласия (ст. 64);
7. сотрудник органов внутренних дел не вправе расторгнуть контракт по собственной инициативе (ст. 84);
8. установление иных особых условий и дополнительных ограничений (ст. 35).

Следует также отметить, что приказом МВД России от 1 февраля 2018 г. № 50 «Об утверждении порядка организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации» установлены категории должностных лиц, обладающих полномочиями по привлечению сотрудников к прохождению службы в особых условиях, а также описана процедура издания соответствующего приказа.

Изложенное свидетельствует о наличии оснований для принципиально иного (процедурного) подхода к пониманию особых условий, позволяющего предложить следующее определение.

Режим особых условий – это специальный ведомственный режим деятельности органов внутренних дел, вводимый в соответствии с установленной процедурой в период действия военного положения или чрезвычайного положения, в период проведения контртеррористической операции, в условиях вооруженного конфликта, при ликвидации последствий аварий, катастроф природного и техногенного характера и других чрезвычайных ситуаций на срок не более шести месяцев и предполагающий возможность установления особых условий службы и дополнительных ограничений в отношении сотрудника органов внутренних дел.

Таким образом, рассмотрение в рамках настоящей статьи вопроса о содержании понятия «особые условия» в деятельности органов внутренних дел позволило выработать два подхода к его пониманию.

В рамках содержательного подхода, характеризующегося пониманием особых условий как объективной характеристики условий деятельности органа внутренних дел, введено понятие «особые условия деятельности» и предложены два его определения – в широком (ненормативном) и узком (нормативном) смысле.

В рамках процедурного подхода, характеризующегося пониманием особых условий как специального ведомственного режима деятельности органов внутренних дел, введено понятие «режим особых условий», предложено его определение.

В заключение заметим, что в кризисных ситуациях различного рода органы внутренних дел выполняют подавляющую часть задач, стоящих перед государством и обществом. В связи с этим рассмотрение различных аспектов деятельности органов внутренних дел в особых условиях, в том числе формирование в этой сфере единого понятийного аппарата, представляется весьма актуальным направлением развития науки, требующим дальнейшего изучения и обсуждения.