International monitoring of elections. Practice of OSCE and Council of Europe

Kasyanov Rustam Albertovich PhD in Law Docent, the department of European Law, Moscow State Institute of International Relations of the Ministry of Foreign Affairs of Russia 119454, Russia, g. Moscow, ul. Prospekt Vernadskogo, 76 rprofe@mail.ru Other publications by this author

Golovanov Alexey Sergeevich External doctoral candidate, the department of European Law, Moscow State Institute of International Relations of the Ministry of Foreign Affairs of Russia 119454, Russia, g. Moscow, ul. Prospekt Vernadskogo, 76 alexei_golovanov@mail.ru Other publications by this author

Международное наблюдение за выборами: история возникновения и особенности развития

Организация международного наблюдения за выборами различных уровней и в разных государствах получила широкое распространение, и может сложиться впечатление, что речь идет о форме международного контроля, которая в связи со своей широкой известностью существует уже долгое время и имеет богатую историю. На самом деле, это не так. Практика организации международных наблюдений за выборами возникла в 1990-е гг., то есть в период глубокого геополитического шока, связанного с распадом СССР.

Распад СССР и образование независимых государств серьезно повлияло прежде всего на европейский континент. В 1990-е гг. в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и Совета Европы (СЕ) появился набор наблюдательных и мониторинговых механизмов, призванных помочь странам «молодой демократии» интегрироваться в единое европейское правовое пространство ^[11] .

Не случайно, отправной точкой формирования европейского института международных наблюдателей в его современном виде можно считать принятие 29 июня 1990 г. Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ ^[8], в п. 8 которого сказано: «Государства-участники считают, что присутствие наблюдателей, как иностранных, так и национальных, может повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы. Поэтому они приглашают наблюдателей от любых других государств – участников СБСЕ и любых соответствующих частных учреждений и организаций, которые пожелают этого, наблюдать за ходом их национальных выборов в объеме, допускаемом законом. Они также будут стремиться содействовать такому же доступу к избирательным процессам, проводимым на более низком, чем общенациональный, уровне. Такие наблюдатели будут брать на себя обязательство не вмешиваться в избирательный процесс»^[7] .

По мнению А.В. Игнатова, данное положение получило «современное толкование как обязательство приглашать наблюдателей, в том числе от международных организаций» ^[8]. Н.А. Антюшин, напротив, расценивает приглашение иностранных и международных наблюдателей как «жест доброй воли» ^[1].

Позиция Н.А. Антюшина получила подтверждение в тексте Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках СНГ 2002 г., пока это единственный международно-правовой договор по тематике международного наблюдения за выборами. В тексте Конвенции отсутствуют упоминания об обязанности стран-участниц приглашать международных наблюдателей. Стороны Конвенции пошли по пути ОБСЕ и перефразировали положения Документа Копенгагенского совещания 1990 г.: «Присутствие международных наблюдателей способствует открытости и гласности выборов, соблюдению международных обязательств государств»^[12] (п. 1 ст. 15). Не обошла стороной Конвенция 2002 г. и наблюдение за местными и региональными выборами: «Они (стороны) будут стремиться содействовать доступу международных наблюдателей к избирательным процессам, проводимым на более низком, чем общенациональный, уровне, вплоть до муниципального (местного) уровня»^[12] (п. 1 ст. 15).

Страны – члены СБСЕ 21 ноября 1990 г. приняли Парижскую хартию для новой Европы, на основании которой стороны создали варшавское Бюро по свободным выборам, позднее переименованное в Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ).

В рамках Совета Европы контрольные полномочия в вопросах демократии и «хорошего управления» по «выборной» тематике распределены между Парламентской ассамблей (ПАСЕ), Европейским судом по правам человека (ЕСПЧ) и Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы (КМРВСЕ). Последний представляет собой одно (межрегиональное) из пяти «измерений сотрудничества стран – членов Страсбургской организации, наряду с межправительственными (Комитет министров Совета Европы, КМСЕ), межпарламентскими (ПАСЕ), судебными (ЕСПЧ) и неправительственными организациями (КМНПО) ^[17]. Только КМРВСЕ и ПАСЕ могут направлять наблюдательные миссии, соответственно, на местные, региональные и общенациональные выборы. В рамках СЕ действует также Совет по демократическим выборам, разрабатывающий и систематизирующий общеевропейские стандарты в этой области.

Вопрос наблюдения за проведением местных и региональных выборов, главным образом, по линии Конгресса местных и региональных властей Совета Европы не получил достаточного освещения в отечественной науке международного права, поэтому в дальнейшем мы намерены уделить ему особое внимание среди различных контрольных механизмов СЕ и ОБСЕ.

Конгресс местных и региональных властей Совета Европы: организация и основные факты деятельности по международному наблюдению за выборами

Международное наблюдение за выборами по линии КМРВСЕ в 90-е гг. было неразрывно связано с приемом в СЕ стран-кандидатов из Центральной и Восточной Европы. Резолюция Конгресса 250 (1993) о развитии местного и регионального самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы ^[22] ставила условием приема в Совет Европы проведение свободных и демократических выборов в местные и региональные органы власти (п.2). Позднее было сделано уточнение, что наблюдение за выборами в местные и региональные органы власти осуществляется только в отношении стран-кандидатов на вступление в СЕ ^[24].

Первая наблюдательная миссия КМРВСЕ на местных выборах состоялась в Чехословакии в 1990 г., затем в 1994 г. – на местных выборах в Украине и в Латвии ^[20]. В настоящее время Конгресс провел порядка 100 наблюдательный миссий ^{[2] [10]}, что позволило ему аккумулировать богатый опыт, собрать тематические материалы об особенностях проведения местных и региональных выборов в каждой стране – члене СЕ.

Ежегодно Конгресс проводит от трех до пяти наблюдательных миссий на выборах с учетом политической ситуации в странах-членах и их готовности пригласить делегацию КМРВСЕ для наблюдения за выборами. В 2017 г., например, осуществлены наблюдательные миссии на выборах в местные и региональные органы власти в Армении, Грузии, Македонии, Тунисе (контрольная деятельность Конгресса постепенно выходит за пределы территории стран – членов СЕ) и Финляндии.

Важной вехой на пути развития наблюдательной практики Конгресса стало принятие им в 2008 г. Стратегии по наблюдению за выборами ^[23]. Правовые основы проведения наблюдательных миссий на местных и региональных выборах были подробно изложены в резолюциях Конгресса 307 (2010 г.) ^[28] и 353 (2013 г.) ^[25]. Последняя была практически полностью инкорпорирована в качестве отдельной главы в процедурные правила КМРВСЕ ^[27].

Опыт наблюдательных миссий накапливается в рамках сотрудничества с международными организациями, Евросоюзом и ОБСЕ, а также иными органами Совета Европы – например, Венецианской комиссией и ПАСЕ. Практическими руководствами для оценки выборов наблюдательными миссиями Конгресса стали разработанный Венецианской комиссией (ВК) в 2003 г. Кодекс рекомендательных норм по вопросам выборов ^[21], а также Свод правил хорошей практики проведения референдумов 2007 г. По запросам стран – членов Совета Европы ВК принимает также рекомендации по законопроектам о выборах и референдумах. Так, совместно с ОБСЕ и ВК Конгресс подготовил и принял заключение по перечню критериев оценки соответствия международным стандартам и передовой практике предотвращения неправомерного использования административных ресурсов в ходе избирательных процессов на местном и региональном уровнях ^[26]. Основой для него стало руководство Венецианской комиссии по предупреждению и борьбе со злоупотреблениями административным ресурсом на выборах 2016 г. ^[29]

Другой пример: проведение совместно с ПАСЕ и Комитетом регионов ЕС 25 октября 2015 г. наблюдательной миссии на местных выборах на Украине.

Аккумулированный опыт наблюдения за выборами, в частности наиболее распространенные нарушения, Конгресс фиксирует в собственных резолюциях по выборной тематике. В упомянутом докладе, например, среди «узких мест» избирательных кампаний, общих для большинства стран – членов СЕ, Конгресс отмечает неточность и недостаточный уровень составления списков избирателей, непрофессионализм и политизацию представителей администрации на всех уровнях госуправления, трудности, с которыми сталкиваются независимые кандидаты, право голоса на местных выборах внутренне перемещенных лиц, беженцев и мигрантов, а также злоупотребление административным ресурсом в ходе предвыборной кампании.

Работа над списками избирателей в ходе местных и региональных выборов оказалась в центре внимания Конгресса на 28-й сессии (24–26 марта 2015 г.). Проблема состояла в следующем: в избирательные списки включали граждан, на постоянной основе проживающих за рубежом, поскольку для Конгресса связь между муниципалитетом, где проживает избиратель, и правом голоса существенна. Поэтому он призывает страны-члены, вопреки их историческому опыту, исключать из избирательных списков лиц, не проживающих фактически в данном муниципалитете, и, одновременно, предоставлять право голоса иностранцам, беженцам, иммигрантам, внутренне перемещенным лицам, пребывающим на его территории в течение сравнительно небольшого периода (от одного до шести месяцев). В качестве серьезного нарушения этого принципа Конгресс упоминает местные выборы на Украине (25 октября 2015 г.), когда внутренне перемещенные лица из юго-восточных регионов страны были лишены права голоса на местных выборах, а в самих этих регионах выборы не проводились.

Для обеспечения соблюдения европейских стандартов демократии Конгресс ввел комплекс правил, в соответствии с которыми формируется состав наблюдательных миссий: справедливое распределение по политическим группам, равное гендерное и географическое представительство. В связи с обострением российско-украинских отношений после 2014 г. КМРВСЕ запретил представителям приграничных стран и государств, имеющим серьезные взаимные претензии, принимать участие в наблюдательных миссиях при наблюдении за выборами и прохождении процедуры странового мониторинга.

Процедура направления наблюдательной миссии по линии КМРВСЕ выглядит следующим образом. После получения официального приглашения на выборы в местные или региональные органы власти Бюро Конгресса принимает решение о направлении наблюдательной миссии и о её формате. Возможны следующие форматы: полномасштабная наблюдательная миссия; наблюдательная миссия в узком составе, по итогам которой докладчик ограничивается отчетом, а Конгресс не принимает ни резолюцию, ни рекомендацию на следующей пленарной сессии; миссия для наблюдения за предвыборной кампанией.

Персональный состав наблюдательной миссии (от 5 до 20 человек) утверждается на заседании Бюро КМРВСЕ по предложению Генерального секретаря Конгресса. В обязательном порядке в делегацию включают сотрудника секретариата Конгресса, консультанта по выборной тематике, а также переводчиков Конгресса. В состав миссии автоматически включается докладчик Конгресса о состоянии местной и региональной демократии в данной стране (по России – датчанин, советник регионального совета Копенгагена Кнуд Андерсен и англичанин, член графского совета Вильтшира Кристофер Ньюбери). Кандидатура руководителя миссии, который обычно выступает также в роли докладчика Конгресса, выбирается на основании его политического опыта, умения вести переговоры, участия в прежних наблюдательных миссиях Конгресса, владения иностранными языками. Наблюдательная миссия Конгресса может быть дополнена членами Комитета регионов ЕС (многие члены Конгресса из стран Евросоюза входят в упомянутый Комитет), а также БДИПЧ ОБСЕ ^[6].

Наблюдательная миссия, как правило, проходит в два этапа, без изменений в личном составе. Первый этап – наблюдение за предвыборной кампанией, второй – непосредственная работа в день голосования. На следующий за выборами день глава миссии созывает пресс-конференцию, на которой сообщает о предварительных выводах.

Доклад по итогам наблюдательной миссии КМРВСЕ, а также проекты резолюции и/или рекомендации готовит докладчик – глава миссии при содействии секретариата Конгресса и эксперта по выборной тематике, учитывая ранее принятые резолюции и рекомендации по данной стране, а также по выборной тематике. На последующих заседаниях Комитета по мониторингу, Бюро и пленарной сессии Конгресса проекты документов проходят процедуру согласования, а после принятия на пленарной сессии Конгресс передает свои рекомендации и резолюции на рассмотрение Комитета министров (правило 81) ^[1], который может их направить стране –члену СЕ.

Некоторые межпарламентские организации практикуют форму последовательного контроля «постэлекторальный мониторинг», предусматривающий изучение «реакции общества и участников выборов на прошедшие выборы» ^[27]. В КМРВСЕ подобная практика отсутствует, а национальные власти отчитываются об устранении выявленных нарушений в ходе очередного доклада о состоянии местной и региональной демократии в стране, а также на пленарной сессии Конгресса, когда отчет наблюдательной миссии проходит утверждение в окончательной редакции.

Деятельность международных наблюдателей и ее соотношение с национальными интересами России

Итоги любых выборов предопределяют будущее любой страны и тесно связаны с ее суверенитетом. Поэтому председатель Совета Российского общественного института избирательного права (РОИИП) И.Б. Борисов вполне обоснованно относит правомочия по проведению выборов к суверенитету народа или нации, не требующим какого-либо международного (внешнего) одобрения или утверждения, и заявляет об отсутствии «международного или иностранного арбитра, которому государства делегировали бы полномочия по оценке и легитимации выборов» ^[4]. В.И. Лафитский говорит даже об «электоральном суверенитете» ^[14]. Бывший председатель ЦИК России В.Е. Чуров затрагивает иной, не менее важный аспект международного наблюдения – невмешательство международных наблюдателей в процесс выборов и их беспристрастность по отношению к национальным участникам политической борьбы. Он отмечает недопустимость публикации в СМИ результатов наблюдения до обнародования окончательных итогов голосования, а также настаивает на возможности национальных властей выступить с «ответным словом» по итогам наблюдения за выборами ^[19]. Яркий пример подобного нарушения: опубликование на Украине в 2014 г. до подведения итогов президентских выборов сомнительного с точки зрения обоснованности предварительного заключения БДИПЧ ОБСЕ, которое стало катализатором конституционного кризиса в стране и привело к объявлению дополнительного, «третьего» тура голосования. Таким образом, В.Е. Чуров подчеркивает самостоятельное значение выборов по отношению к заключению международных наблюдателей.

По мнению И.Б. Борисова ^{[4, 5]}, притязания международных организаций на вмешательство во внутриполитические процессы и диктат того, какие системы выборов следует применять, выглядят как минимум неуместно. Свои оценки состоявшихся выборов они основывают на соображениях политической целесообразности и конъюнктуры, а не на стремлении содействовать становлению национального демократического института выборов.

В российской науке некоторые авторы исходят из определяющей роли международных наблюдателей в «легитимации итогов голосования, признании правящего режима и интеграции страны в мировое сообщество» ^[9]. Некоторые авторы, затрагивающие тематику международного наблюдения за выборами, отмечают ключевую роль международного контроля в признании результатов выборов: «...Важнейшие условие законности и справедливости выборов – международный контроль» ^[16]. По мнению Д.Н. Канкия, период начала 1990-х в России справедливо называют «демократическим романтизмом» ^[9]. Ему на смену пришли взаимное недоверие между российскими властями и международными наблюдателями, жесткая риторика, разделение международных наблюдателей на «пророссийских» и «прозападных». С 2004 г. иностранные наблюдатели с неизменным постоянством приходят к выводу о том, что российские «выборы не отвечают международным стандартам, а их итоги вызывают сомнения» ^[9].

Практически все отечественные авторы, пишущие по проблематике международного наблюдения за выборами, не обходят стороной его политологический аспект, связанный с недобросовестным использованием авторитета международной организации. В.В. Красинский, например, отмечает, что наблюдение может послужить «орудием политической борьбы и вмешательства во внутренние дела суверенных государств …в целях формирования управляемой извне системы органов государственной власти и управления» ^[13].

Встает вопрос, как лучше гарантировать национальные интересы России. Одна из эффективных мер противодействия попыткам повлиять на избирательный процесс с помощью односторонних оценок и двойных стандартов – пригласить для наблюдения за выборами представителей нескольких международных организаций. Так, в наблюдении за выборами в Государственную Думу VII созыва в 2016 г. приняли участие 774 представителя семи международных организаций – Межпарламентской ассамблеи СНГ, Парламентской ассамблеи ОБСЕ, Парламентской ассамблеи Совета Европы, Парламентской ассамблеи ОДКБ, Парламентской ассамблеи Черноморского экономического сотрудничества, Парламентской ассамблеи ШОС и Международной ассамблеи православия, а также работающие в России на постоянной основе представители иностранного дипкорпуса ^[1].

«Противовесом» политике «двойных стандартов» СЕ и ОБСЕ ^[15] призван стать мониторинг право-человеческого измерения евроинтеграции стран постсоветского пространства по линии СНГ, главным образом Межпарламентской ассамблеи (МПА), которая направляет наблюдательные миссии с 1994 г. При этом наблюдение за местными выборами проходило 14 раз ^[18]. Рекомендации МПС СНГ по тематике наблюдения за выборами содержатся в следующих документах: «Об основных гарантиях избирательных прав и проведения выборов и референдумов» (1999 г.), «Об общих принципах организации и проведения муниципальных (местных) выборов, местных референдумов и голосований» (2014 г.).

Научное обеспечение международного наблюдения за выборами на пространстве СНГ возложено на созданный в 2006 г. Международный институт мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан государств – участников МПА СНГ. Этот институт подготовил монографию о международном наблюдении за выборами ^[3]. Как отмечает А.С. Карцов, в структуре СНГ на него возложена та же роль, что и на БДИПЧ в рамках ОБСЕ ^[10] . При этом наблюдательные миссии СНГ на выборах могут включать делегации Исполкома СНГ, МПА СНГ, Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, ОДКБ ^[10]. Также в наблюдении принимают участие делегации Совета Европы, ОБСЕ, Европейского парламента, Социалистического интернационала, Парламентской ассамблеи тюркоязычных стран, ШОС и др. Практика взаимного приглашения межпарламентскими организациями для наблюдения за выборами способствует укреплению связей между СНГ и другими международными организациями, обмену опытом и представлению по итогам наблюдения более сбалансированных и объективных оценок с их стороны.

Заключение

Международное наблюдение за выборами представляет собой достаточно серьезный инструмент, который активно развивается в последние годы и используется разными группами для обеспечения собственных интересов. Возникнув благодаря инициативам ОБСЕ, международное наблюдение за выборами стало традиционной формой контроля проводимых местными и региональными выборов. Активное участие в международном наблюдении принимают и другие международные организации, в том числе Совет Европы. Возрастающую роль в процессе наблюдения за выборами играет Конгресс местных и региональных властей Совета Европы.

Результаты выборов независимо от страны и уровня их проведения оказывают серьезное влияние на жизнь и интересы людей, выразивших свою волю в ходе голосования. В связи с этим усложняется проблема объективной оценки проведенных выборов. Даже несмотря на отсутствие формальной юридической силы международная оценка выборов способна серьезно повлиять на развитие политической ситуации в конкретной стране. Для укрепления международных позиций и обеспечения национальных интересов России должна не только приглашать международных наблюдателей на собственные выборы, но и активнее участвовать в наблюдении за выборами, которые организуются по линии ОБСЕ и СЕ в других странах. Параллельно необходимо усиливать роль миссий наблюдателей из государств постсоветского пространства, которые участвуют на выборах от имени СНГ, Союза России и Беларуси, ОДКБ.