Relevant Issues of ensuring openness and accessibility of the municipal normative legal acts

Damm Irina Alexandrovna PhD in Law Director of the Center for Corruption Prevention and Legal Expertise, Head of the department of Delictology and Criminology, Siberian Federal University 660075, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, aud. 1-22 idamm@yandex.ru Other publications by this author     Ron'zhina Ol'ga Viktorovna PhD in Law Associate Professor at the Department of Constitutional, Administrative and Municipal Law of the Siberian Federal University 660075, Russia, Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, room 1-20 Ronzhinakarimova@mail.ru Other publications by this author     Akunchenko Evgenii Andreevich PhD in Law Associate Professor at the Delict Study and Criminology Department, Senior Researcher at the Center for Anti-Corruption and Legal Expertise of Siberian Federal University 660075, Russia, Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, room 1-22 eakunchenko@sfu-kras.ru Other publications by this author

Sukhareva Kseniia Sergeevna Senior Lecturer of the Delict Study and Criminology Department of the Siberian Federal University 660075, Russia, Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, room 1-22 kseniyasukhareva2012@mail.ru Other publications by this author

Конституция Российской Федерации ^[1] провозглашает, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15). Вместе с тем существующая проблема открытости и доступности всей системы муниципальных правовых актов актуализирует потребность не столько в их официальном опубликовании (обнародовании), сколько в обеспеченной государством возможности последующего свободного обращения к ним со стороны заинтересованных лиц. Быстрый и удобный доступ ко всей системе муниципальных нормативных правовых актов каждого муниципального образования, такой, какой имеется в отношении федеральных и региональных актов, в настоящее время не существует. Справочно-правовые системы по типу «КонсультантПлюс», «Гарант» или «Кодекс» не формируют полноценную базу муниципальных нормативных правовых актов. По данным учетных систем Регистра нормативных правовых актов, в Российской Федерации при общем количестве муниципальных нормативных правовых актов свыше 5 млн. и ежегодном приросте около 1 млн. в известных справочно-правовых системах представлено менее 1/3 ^{[2, c. 4]}.

Реализация прав и свобод человека и гражданина в условиях информационного общества зависит от уровня открытости и транспарентности публичного управления. Как указывает Ю.А. Нисневич, подотчетность и внешний контроль деятельности по управлению делами государства со стороны общества, «во-первых, обеспечивают соблюдение приоритета общезначимых интересов и целей развития общества и государства над частными и корпоративными интересами отдельных социальных групп. А, во-вторых, если и не полностью исключают различные злоупотребления и прежде всего коррупцию в сфере государственного управления, которая является основной питательной средой и сферой распространения коррупции, то существенно ограничивают и предельно минимизируют возможности ненадлежащего исполнения государственными чиновниками их должностных обязанностей» ^{[3, c. 186–187]}.

Одним из способов обеспечения доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления является официальное опубликование (обнародование) муниципальных правовых актов (ст. 6, 12 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» ^[4]). Согласно ч. 3 ст. 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ^[5], порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов определяется уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ним граждан. При этом в большинстве уставов муниципальных образований порядок официального опубликования предусматривает размещение текста акта в официальном печатном средстве массовой информации. Информация об изданных муниципальных нормативных актах подлежит размещению в соответствии с п.п. «а» п. 2 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов, решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации (далее по тексту также – Регистр), организация и ведение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном региональным законом (ст. 43.1 Федерального закона от «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и размещен на официальном сайте Минюста России ^[6].

Таким образом, граждане могут получить доступ к информации о деятельности органов местного самоуправления в виде муниципальных нормативных правовых актов несколькими способами:

1. поиск официальных печатных изданий органов местного самоуправления в архивах библиотек;
2. поиск на официальных сайтах органов местного самоуправления;
3. поиск в регистре муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на сайте Минюста России;
4. направление личного запроса в органы или должностным лицам местного самоуправления.

Однако каждый из приведенных способов обладает существенными недостатками.

Обращение к фондам библиотек осложнено отсутствием систематизации источников публикации и их возможной неактуальностью по сравнению с действующей редакцией. Поиск и сопоставление принятых впоследствии поправок с текстом первоначальной публикации представляют собой такой способ ознакомления с содержанием источников права, который доступен только лицам, имеющим высшее или среднее профессиональное юридическое образование. Более того, территориальное расположение библиотек вызывает определенные сложности для граждан, проживающих на отдаленной территории.

Недостатком официальных сайтов органов местного самоуправления в сети Интернет является отсутствие полной базы правовых актов. Федеральное законодательство не содержит требований о порядке и условиях размещения муниципальных нормативных правовых актов в сети Интернет. Официальные сайты органов местного самоуправления не ведутся по единому образцу, и, как правило, из всей совокупности действующих муниципальных нормативных правовых актов на сайтах органов местного самоуправления размещена только малая часть от их общего объема. Определенные трудности вызывает и тот факт, что муниципальное образование может иметь несколько официальных сайтов, поскольку обязанность обеспечивать опубликование (обнародование) информации в сети Интернет возлагается на орган местного самоуправления. Следовательно, часть муниципальных правовых актов, принятая представительным органом, может быть размещена на официальном сайте представительного органа, другая часть – на сайте местной администрации. Обязанность размещать муниципальные нормативные правовые акты, принятые до учреждения официального сайта органа местного самоуправления, также не установлена. В свою очередь, инициативные действия работников местной администрации, направленные на формирование полной и актуальной базы данных муниципальных нормативных правовых актов на официальном сайте соответствующего муниципалитета, встречаются исключительно редко. Как показывают социально-правовые исследования, это в том числе обусловлено тем, что специалисты администраций, ответственные за ведение сайтов, и специалисты центров правовой информации на базе муниципальных библиотек «считают информирование населения о деятельности органов местного самоуправления через сайты наименее эффективным способом» ^{[7, c. 63]}.

Регистр муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, доступ к которому возможен при помощи официального сайта Минюста России, обладает рядом недостатков, которые не позволяют осуществлять полноценный поиск правовых актов органов местного самоуправления. Самыми существенными из них являются отсутствие полноценного поискового механизма и недостаточная оптимизация рассматриваемого информационного ресурса (низкая скорость работы, большой объем веб-страниц и т.д.). Кроме того, отдельные правовые акты представлены в неотредактированном виде, к которому отдельно прикреплены принятые поправки. В указанный Регистр внесены только нормативные правовые акты и отсутствуют правовые акты, не имеющие нормативного характера. Например, не подлежат представлению в Регистр муниципальные правовые акты о схеме размещения нестационарных торговых объектов, условиях приватизации муниципального имущества, решения о применении к главе местной администрации дисциплинарного наказания в связи с нарушением законодательства о противодействии коррупции, которые хотя и не имеют нормативного характера, но очень важны для принятия гражданами экономически и юридически значимых решений.

Кроме того, как справедливо отмечает В.В. Астанин, de jure и de facto Минюст России лишен возможности требовать от органов местного самоуправления своевременного предоставления в Регистр изданных муниципальных нормативных правовых актов, а «привлечение к административной ответственности виновных должностных лиц муниципальных образований за непредставление (несвоевременное представление) муниципальных правовых актов в Регистр становится возможным только после актов прокурорского реагирования» ^{[8, c. 7]}.

Необходимость личного обращения в органы или должностным лицам местного самоуправления с целью получения соответствующего муниципального правового акта фактически противоречит принципам публичности и общедоступности правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан. По мнению Э.В. Талапиной, в условиях современного государственного управления информационная открытость характеризуется смещением акцента в сторону обязанности органов власти и «обеспечивается не только и не столько за счет запросного доступа граждан к информации, а путем опережающего распространения информации органами власти» ^{[9, c. 103]}. Поскольку данный способ доступа к муниципальному нормативному правому акту предполагает наличие информации об его основных атрибутах (названии, номере, действующей редакции и т.д.), поиск и получение которых в заданных условиях также может быть значительно затруднен, его практическая реализация представляется малоэффективной.

Существующие системы размещения правовой информации не позволяют органам местного самоуправления осуществлять электронное хранение всей совокупности муниципальных правовых актов, включая внушительное число муниципальных правовых актов с индивидуальным содержанием. Последние, как мы уже отмечали выше, в десятки раз превосходят объем принимаемых ими нормативных правовых актов, подлежащих включению в Регистр муниципальных нормативных правовых актов.

Таким образом, каждый из рассмотренных способов не обеспечивает полноценного доступа граждан, организаций и экспертного сообщества ко всей системе муниципальных правовых актов. Кроме того, ни одна из действующих справочных и регистрирующих систем не обеспечивает органы местного самоуправления возможность проводить на основе разрешительного доступа работу по редактированию измененных и (или) отмененных муниципальных правовых актов.

Решение рассмотренной проблемы может быть найдено в разработке интерактивных информационных технологий, предоставляющих должностным лицам органов местного самоуправления возможность осуществлять удобное хранение, систематизацию и поиск в массиве всех муниципальных нормативных и иных правовых актов, принятых в соответствующем муниципалитете. Вопрос о необходимости создания подобной системы в целях кодификации и инкорпорации муниципальных нормативных правовых актов не раз поднимался в научной литературе ^{[10; 11; 12]}, а попытки ее практического воплощения неоднократно предпринимались как на федеральном, так и на региональном уровне.

На сегодняшний день основными документами, составляющими правовую и организационную основу открытости и доступности деятельности органов государственной и местной власти и их нормативных правовых актов, являются упомянутый Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и Концепция региональной информатизации, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 29.12.2014 № 2769-р ^[13]. Концепция предполагает, что опубликование нормативных правовых актов органов местного самоуправления в электронной форме будет осуществляться на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Однако по прошествии более чем двух лет данный механизм обеспечения открытости и доступности муниципальных нормативных правовых актов так и не заработал ввиду причин экономического, правового и организационного характера. Поэтому представляется необходимым создание экспериментальной информационной системы, которая с помощью удобного интерфейса и поискового рубрикатора даст возможность гражданам получать оперативный доступ ко всей системе муниципальных нормативных правовых актов в едином виде. Классификация актов и актуализация их действующей редакции позволит дополнительно гарантировать право лиц, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, на свободный доступ и получение нормативно-правовой информации. Более того, подобная система должна создать органам местного самоуправления условия для работы по редактированию, кодификации, систематизации своих муниципальных нормативных актов, а также учету и хранению ненормативных актов. Она позволит осуществлять не только правотворческую деятельность, но и кодификационные работы, которые в настоящее время практически не ведутся даже в самых крупных муниципалитетах.

Экспериментальная информационная система, основанная на применении облачных технологий и интегрированная в структуру официального сайта муниципального образования, может получить статус официального источника опубликования муниципальных нормативных правовых актов. В данной связи особую актуальность приобретет теоретическое обоснование положений, предполагающих внесение поправок в законодательство о порядке официального опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов. Указанный подход, лоббируемый рядом регионов (в части отказа от печатных газетных источников), соответствует региональным, федеральным и даже мировым тенденциям в сфере опубликования (обнародования) правовых актов. Электронная публикация показала свои неоспоримые преимущества перед бумажной, поэтому с течением времени некоторые страны вовсе отказались от издания бумажной версии официального журнала (например, Бельгия, Эстония), сосредоточившись только на электронной форме ^{[14, c. 130]}.

Продолжая рассмотрение возможных последствий отсутствия конкретных шагов по решению изложенной выше проблемы, отметим особую актуальность работы по предупреждению коррупции в сфере муниципального управления ^{[15, c. 38]}. Публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления является одним из базовых принципов противодействия коррупции, закрепленных в Конвенции ООН против коррупции ^[16], Федеральном законе «О противодействии коррупции» ^[17], а также региональном законодательстве антикоррупционной направленности. В настоящее время в Российской Федерации принимается значительное количество мер по обеспечению реализации названного принципа, и если на уровне государственной власти наблюдаются позитивные изменения в данном направлении, то на уровне муниципальной власти данная работа пока находится на начальном этапе. Публичность и открытость деятельности органов местного самоуправления предполагает исчерпывающую доступность для граждан, организаций и экспертного сообщества результатов реализации их (органов) властных полномочий. В указанном аспекте отсутствие полного доступа к муниципальным правовым актам приводит к невозможности осуществления общественного и экспертного контроля в области противодействия коррупции и, как следствие, к появлению предпосылок для различных коррупционных злоупотреблений. Создание рассматриваемой экспериментальной информационной системы позволит обеспечить возможность беспрепятственного проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и их проектов независимыми экспертами.