Experimental legislation and its importance for overcoming the crisis trends in modern legal policy

Meshcheryakova Anzhela Valer'evna PhD in History Docent, the department of Theory and History of State and Law, North-Caucasus Federal University 357500, Russia, Stavropol Krai, Pyatigorsk, Partizanskaya Street 1B neuerer7@rambler.ru Other publications by this author

В условиях постоянно увеличивающего массива законодательных актов, не всегда обеспеченных надлежащими механизмами их исполнения, а также общих тенденций кризиса позитивного законодательства одной из важных исследовательских и практических задач является поиск правовых способов, форм и средств оптимизации и совершенствования законодательства. Законодательство в целом не может рассматриваться как простая совокупность законодательных актов, приращение которой не имеет никаких пределов и границ. Очевидно, что в условиях всё возрастающего количества законодательных актов вполне обоснованные опасения вызывает вероятность фактической и правовой девальвации законодательства, утраты законодательными актами характера одного из ключевых регуляторов общественных отношений. В правовой литературе существует много примеров указаний на то обстоятельство, что чрезмерная множественность законодательного массива, постоянное внесение изменений делают законодательство не только труднообозримым и не доступным для восприятия адресатов правовых норм, но и профессиональному сообществу ставится нередко совершенно нерешаемая задача, которая зачастую сводится к т.н. «фактической доработке» правовых механизмов, которые лишь контурно намечены законодателем.

Проблема повышения эффективности законодательства не является какой-то специфически национальной. Напротив, анализ правовой литературы зарубежных стран показывает, что позитивное законодательство часто подвергается критике с точки зрения чрезмерной множественности, неэффективности, постоянной изменяемости и т.п. ^{[9, 14]}.

Закон в современном правосознании зачастую воспринимается как нечто постоянное, принимаемое на долгое время. Если же высший законодательный орган государства, а также подписывающие его высшие должностные лица государства часто меняют свое мнение, внося соответствующие поправки и изменения, то это не может не оказывать негативное влияние на правосознание общества. Конечно же, внесение «полезных» изменений и дополнений лучше безразличия законодателя к той проблеме, которая должна быть решена с помощью законодательного акта. Кроме того, общество ожидает от законодателя своевременного решения проблемы, подталкивает законодателя к скорейшему принятию закона, ожидая, что законодатель будет принимать лишь квалифицированные и эффективные решения. При этом не следует забывать и о том, что законодатель в лице конкретных его представителей представлен носителями того правосознания, которое в текущий исторический момент доминирует в обществе.

Одним из возможных путей решения некоторых проблем современного законодательства является использование технологии принятия «экспериментальных законов». Технология эта не нова и имеет определённый опыт использования в различных национальных правопорядках. Основным недостатком этой технологии является ли то, что она отступает от принципов устойчивости и долговременности законодательства. Однако преимущества использования в определённых случаях именно такой модели законодательного акта являются вполне оправданным. Она просто необходима в тех случаях, когда законодатель не может спрогнозировать все существенные последствия введения закона, когда реализуемые в законе механизмы и решаемые задачи являются новыми для социально-экономических отношений и других сфер жизни общества и в некоторых других случаях, когда существует проблема дефицита научных знаний по какому-то вопросу или относительно определённой сферы и т.п.

Следует отметить, что проблематика экспериментального законодательства активно стала разрабатывать в правоведении с начала 80-ых гг. ХХ века. На это время приходятся уже отдельные исследования немецких, итальянских, польских, швейцарских и иных авторов, в которых активно использовались понятия «экспериментальное законодательство», «законодательный эксперимент» ^{[18, 19, 13, 17, с. 221-222]}. Родоначальником этого исследовательского направления по праву следует считать английского учёного (профессора логики и политической экономики в Манчестере) Вильяма С. Джевонса, которым в 1904 г. Была издана небольшая книга (40 стр.) под названием «Экспериментальное законодательство» ^{[12, 20]}, хотя следует отметить, что об «экспериментальном законодательстве» писал также и Дж. С. Милль ^{[16, с. 56]}.

В советско-российском правоведении проблематикой экспериментального законодательства также занимались исследователи с середины 80-ых гг. ХХ века, что было продиктовано в первую очередь новыми социально-экономическими задачами периода «перестройки» и постоянно нарастающими потребностями в законодательном обеспечении новых экономических явлений, как, например, кооперативное движение, арендные отношения, расширение полномочий хозяйственных предприятий и т.п. ^{[10, 6]}. Из новых и новейших исследований следует упомянуть работы С.В. Мотина ^[5] и И.Я. Фатьянова ^[8].

В современной законодательной практике модель экспериментального закона используется часто, что во многом обусловлено наличием быстро меняющихся социально-экономических вызовов, многообразием законных интересов участников правового общения, с одной стороны, и отсутствием достаточных знаний в той или иной области деятельности для разработки адекватного проекта законодательного акта, в котором может быть чётко определена целевая функции и распределены показатели эффективности используемых для решения конкретной задачи и группы задач регулятивных средств. 

В специальных исследованиях проблематики экспериментального законодательства в зарубежной правовой литературе даётся вполне единообразно оценка модели экспериментального законодательства как форме, в которой «законодатель реагирует на информационный дефицит и неустойчивость имеющихся научных данных» ^[21] и делает это посредством того, что «оставляет открытым разные варианты и альтернативные способы, устанавливая при этом определённый срок действия и меры предосторожности для минимизации рисков» ^[21]. 

По мнению ряда немецких правоведов В. Хофмана-Рима, Л. Мадера, Г. Хорна, экспериментальное законодательство нацелено на разгрузку ситуаций, требующих принятия решений, от неопределённостей и сомнений и сбор эмпирических данных для принятий устойчивых решений ^{[15, с. 481; 17, с. 211; 13, с. 233]}.

Конкретные цели и задачи, которые могут быть достигнуты и решены с помощью экспериментального законодательства, зависят от тех факторов, которые вызывают неопределённость научно-теоретического и эмпирического обеспечения законодательного решения. Бесспорным является утверждение о том, что именно дефицит релевантной и необходимой информации, а также сбор эмпирического материала для принятия устойчивого решения определяют использование модели экспериментального законодательного акта.

К примеру, в Швейцарии в 1999 г. был принят экспериментальный закон «Об обществах высокорискового инвестирования» ^[3], т.н. венчурных компаниях. Срок действия данного закона был определён в 10 лет. В 2012 г. рядом швейцарских государственных учреждений с привлечением научных центров был составлен аналитический отчёт о результатах действия закона и перспективах использования соответствующих регулятивных инструментов в сфере инвестиционной деятельности ^[11], который был рассмотрен на очередном заседании парламента. Среди положительных результатов действия данного закона назывались такие, как увеличение доли малых и средних предприятий, увеличение количества новых рабочих мест, определены эффективные налоговые условия для компаний, создаваемых посредством и привлекающих инвестиции, сопряжённые с повышенными и высокими инвестиционными рисками.

Путём внесения большого количества изменений и дополнений в закон о налоге на доходы предприятий в 2007 г. аналогичный экспериментальный законодательный акт был принят в Австрии, определивший льготные и привлекательные условия для развития рынка высокорискового инвестирования ^[2].

В отечественном законодательстве ярким примером экспериментального законодательства является Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» ^[1], в ч. 1 ст. 13 которого установлено, что «закон вступает в силу с 1 января 2007 года и применяется к правоотношениям, возникшим в связи с рождением (усыновлением) ребенка (детей) в период с 1 января 2007 года по 31 декабря 2018 года».

В последнем случае законодательный акт не содержит указания на конкретный срок его действия, но подлежит применению лишь к тем правоотношениям, которых возникли в точно определённый период. Президент Российской Федерации не раз отмечал положительные результаты действия указанного выше закона о материнском капитале, способствовавшего в первую очередь увеличению позитивных демографических показателей, приросту населения и, в конечном итоге, стабилизации демографической политики страны.

Во всех приведённых примерах можно отчётливо видеть, что полученные путём принятия и реализации экспериментальных законодательных актов положительные результаты могут быть положены в основу совершенствования правовой политики в соответствующей сфере, для разработки доктринальных актов, проведения научных исследований, а также разработки и принятия долговременных законодательных актов, прежде всего в том случае, если те проблемы, на решение которых было направлено экспериментальное законодательство, вызывают такое состояние, которое требует перманентного правового регулятивного или охранительного воздействия.

В основу модели законодательного акта уже на стадии проектирования должна быть положена не «неопределённо творческая» идея о необходимости властно-регулятивного воздействия на определённые общественные отношения с целью приведения их в желаемое состояние, а определённая проектно-ориентированная модель с точно распределёнными параметрами. Даже беглый анализ количества принимаемых национальными парламентами законов показывает, что законодателями принимаются законы как обыденный продукт ежедневного рабочего процесса. Лишь резонансные законодательные проекты подвергаются критическому разбору, выносятся на общественное обсуждение и т.п. В среднем, принимая во внимание количество издаваемых законодательных актов в год в России, США, ФРГ, можно вывести среднее число 3 – 4 закона в день, а за год эти цифры равны 1400 – 1500 законов. В этих условиях стабильность и устойчивость закона уступают текущей целесообразности. Анализируя современную законодательную политику и соответствующую ей законодательную практику, можно сделать вывод, что практически постоянное внесение изменений в ключевые законодательные акты - например, Уголовный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ и другие – стало уже практически атрибутом эффективного, а в некоторых случаях квази-эффективного законотворчества, поскольку зачастую такого рода перманентные «исправления» законодательства обосновываются потребностью отреагировать на неудовлетворительное состояние в какой-то определённой сфере.

Определяя содержание правового акта, Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская включают в него такие признаки, как «точное юридическое формулирование его главной цели и серии обусловленных ею задач, выбор и установление наиболее эффективных правовых средств и прежде всего норм, определение субъектов, т.е. юридических и физических лиц, наделяемых правами и обязанностями, это расчёт требуемых и возможных ресурсов (материальных, денежных, людских) для реализации акта, временные и пространственные характеристики действия акта, место акта среди других правовых актов и их соотношение» ^{[7, с. 23]}. Очевидно, что чем выше уровень правового акта, тем более повышаются требования к его содержанию. Если постоянное внесение изменений в законодательные акты обусловлено постановкой новых целей и обусловленных ими задач, то систематика целей правовых актов формирует чрезвычайно широкий и вряд ли обозримый спектр соответствующих целеустановок, что в конечном итоге приводит не столько к эффективному регулятивному воздействию на соответствующие общественные отношения, сколько создают проблему взаимозависимости целей, при наличии которой достижение одной цели обуславливается достижением другой цели и наоборот. Если же речь идёт в случае с постоянным внесением изменений в законодательные акты об уточнении цели правового акта, то совершенно логично предположить, что первоначально сформулированная цель и обусловленные ею задачи не были точными и достаточно обоснованными.

«Содержание не только может изменяться, но и, как правило, изменяется под воздействием формы» ^{[4, с. 181]}, - справедливо заключает Д.А. Керимов. Кроме того, как отмечается далее, «различная структурная организация одной и той же субстанции может дать качественно отличные друг от друга содержания» ^{[4, с. 181]}. Соответственно, содержание правового акта изменчивая субстанция, которая меняется под действием не только формы, но форма также влияет на изменения содержания. Закон, как вид правовых актов, имеет устойчивую форму, определённую Конституцией РФ и рядом правовых актов, регламентирующих законодательный процесс. Поэтому форма закона не является существенным фактором, влияющим на новое или изменённое содержание закона.

Напротив, различная структурная организация законодательного материала может формировать качественно новое содержание. При этом, если в отношении внутренней структуры законодательного акта при использовании специальных практик и техник (экспериментальное законодательство, законодательство с ограниченным сроком действия) отличия в сравнении с обычными законами не существенны, то внешняя структура, проявляющаяся в связи акта с иным нормативным материалом, может оказывать более значимое влияние на уточнение целей и обусловленных ею задач правового акта. Так, экспериментальный закон не является относительно постоянным звеном правовой системы. Его основная функция иная – генерировать недостающие знания для эффективного управления общественными процессами и регулятивного воздействия на общественные отношения.

Экспериментальное законодательство является также одной из форм осуществления законодателем самоконтроля. Наряду с ретроспективной оценкой результатов введения в действие сохраняющих силу законодательных актов, специальные техники и модели законодательства – экспериментальное законодательство, законодательство с ограниченным сроком действия – являются распространёнными и достаточно эффективными практиками и средствами реального контроля (самоконтроля) со стороны законодателя за качеством принимаемых актов. 

Таким образом, экспериментальное законодательство следует рассматривать как необходимые инструмент и ресурс совершенствования современной правовой политики, применяемые в условия дефицита научных знаний о существующих проблемах и вызовах, а также механизмах и методах их преодоления, позволяющий в условиях минимизации рисков при использования неэффективных методов получить достаточные данные для устранения соответствующих правовых пробелов и, в конечном итоге, ответить правовыми средствами на актуальные социально-экономические и иные вызовы.